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    存款保險(xiǎn)制度“保”的是什么
    國(guó)務(wù)院公布的《存款保險(xiǎn)條例(國(guó)務(wù)院令第660號(hào))》將于5月1日起施行?！稐l例》規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)參加存款保險(xiǎn)。
    從1993年著手研究算起，存款保險(xiǎn)制度醞釀了近22年。在全球的國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)是第114個(gè)建立存款保險(xiǎn)制度的，這與改革開放以來(lái)中國(guó)各領(lǐng)域與國(guó)際慣例接軌的速度相比，顯然慎重得多。這是因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度是具有強(qiáng)制性的制度，涉及銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、廣大儲(chǔ)戶的利益調(diào)整，還涉及對(duì)金融在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中所起作用的基本評(píng)估。在推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度的背后，是對(duì)社會(huì)財(cái)富如何分配使用的判斷，以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局。以此為切入點(diǎn)，才能就存款保險(xiǎn)制度的演進(jìn)過(guò)程、對(duì)各方利益的影響和預(yù)期目標(biāo)，得出較完整的清晰結(jié)論。
    背景資料
    演進(jìn)中認(rèn)知市場(chǎng)
    存款保險(xiǎn)制度20多年的醞釀過(guò)程，與對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知過(guò)程相一致。1993年開始研究的背景是，1992年鄧小平南巡講話后，中國(guó)進(jìn)入改革開放加速期，金融領(lǐng)域如何改革開放，是當(dāng)時(shí)重要的研究課目。但當(dāng)時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛孵化，政治和經(jīng)濟(jì)資源主要掌握在政府手中，還沒有選擇性地向市場(chǎng)和社會(huì)讓渡。中國(guó)也沒有加入世界經(jīng)濟(jì)的分工體系，對(duì)國(guó)際慣例缺乏接軌的迫切性。具體到金融領(lǐng)域，如何放開更是全新課題。商業(yè)銀行其實(shí)是功能有所區(qū)分的官辦銀行，政府實(shí)際上是存款的隱性擔(dān)保人。
    政府擔(dān)保模式能避免銀行倒閉卻不能保證銀行不發(fā)生階段性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)去，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在銀行呆壞賬居高不下之中，并迫使政府通過(guò)分類處置銀行資產(chǎn)的方式進(jìn)行減免，也就是全體納稅人為銀行買單。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的急劇擴(kuò)大和金融衍生品市場(chǎng)的發(fā)展，銀行的風(fēng)險(xiǎn)敞口也在擴(kuò)大，發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的因素越來(lái)越多，政府擔(dān)保已不能適用于金融產(chǎn)品定價(jià)和防范新型金融風(fēng)險(xiǎn)的要求。
    市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要市場(chǎng)化的金融格局?；谶@種認(rèn)識(shí)，近年來(lái)政府加快了從銀行隱性擔(dān)保人角色中抽離、打破金融壟斷的步伐?；救∠J款上下限和存款下限的管制就是其中的組成部分，但利率管制的核心部分存款利率上限仍未放開，金融改革只差“最后一公里”。這“最后一公里”的弊端在近年越發(fā)凸現(xiàn)。一方面，存款利率沒有市場(chǎng)化，銀行靠吃存貸款利率差即可生存發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)需求缺乏創(chuàng)新意識(shí)，大量資金要么沉淀要么錯(cuò)配，據(jù)有關(guān)調(diào)查，規(guī)模以下的中小企業(yè)90%沒有與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生借貸關(guān)系，缺乏資金支持;另一方面，政府為存款利率定價(jià)，大量民間資本缺少進(jìn)入市場(chǎng)與大銀行競(jìng)爭(zhēng)的勇氣，使得大量民間資本以民間借貸或炒作房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格等形式謀利，增加了金融、房地產(chǎn)等市場(chǎng)的動(dòng)蕩性。
    這幾年溫州等一些地方出現(xiàn)的市場(chǎng)風(fēng)波，要求政府將對(duì)銀行的隱性擔(dān)保權(quán)和對(duì)利率的定價(jià)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。存款保險(xiǎn)制度，正是這一轉(zhuǎn)讓過(guò)程中必經(jīng)的一道程序。建立存款保險(xiǎn)制度，才能建立起市場(chǎng)擔(dān)當(dāng)存款安全的顯性擔(dān)保人機(jī)制，避免金融體系改革支付金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的高昂成本。實(shí)際上，這也是劃清權(quán)力與金融市場(chǎng)邊界的重要步驟。
    利益賬如何計(jì)算
    建立存款保險(xiǎn)制度，在金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)都會(huì)產(chǎn)生一定的“蝴蝶效應(yīng)”。那么，該怎么算清不同的利益賬?
    首先，從銀行利益角度看，存款保險(xiǎn)費(fèi)用由銀行支付。據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)費(fèi)率可能在0.05%左右。截至2014年末，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存款余額為117.4萬(wàn)億，以此計(jì)算，存款機(jī)構(gòu)將繳納保費(fèi)近600億元。在銀行資產(chǎn)中所占比例約為0.05%，由于銀行繳納存款保險(xiǎn)金與存款準(zhǔn)備金有部分重疊，還可能適度降低存款準(zhǔn)備金率，以保證銀行的正常業(yè)務(wù)。存款保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，還可能迫使銀行加大發(fā)展中間業(yè)務(wù)，從收費(fèi)產(chǎn)品的創(chuàng)新中獲取新利潤(rùn)。
    其次，從儲(chǔ)戶利益看，因?yàn)闊o(wú)需繳付存款保險(xiǎn)費(fèi)，因此不會(huì)增加額外成本?！稐l例》還規(guī)定，一旦銀行發(fā)生兌付問(wèn)題，存款賬戶的存款將由存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)向存款人“限額償付”，最高償付50萬(wàn)元。同一存款人在同一家存款機(jī)構(gòu)所有被保險(xiǎn)存款賬戶的存款本金和利息合并計(jì)算的資金數(shù)額在50萬(wàn)元以內(nèi)的，全額償付;超出部分，從投保機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中受償。根據(jù)央行數(shù)據(jù)，存款在50萬(wàn)以下的賬戶占全部存款賬戶的99.70%，因此，一旦銀行發(fā)生危機(jī)，絕大多數(shù)儲(chǔ)戶利益受到保障的程度不亞于政府擔(dān)當(dāng)隱性擔(dān)保人時(shí)的水平，這超出了國(guó)際平均水平。
    第三，從制度初衷看，不是為了給資本市場(chǎng)增加流動(dòng)性。存款保險(xiǎn)制度的建立，目的之一是通過(guò)銀行間的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，減少資金錯(cuò)配率，讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)得到更大的金融支持。如果驅(qū)使存款大規(guī)模流向資本市場(chǎng)，只會(huì)帶來(lái)資本推動(dòng)的虛擬經(jīng)濟(jì)虛假繁榮，而無(wú)法緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨的資金困境，這顯然與存款保險(xiǎn)制度的預(yù)期目標(biāo)不符。存款保險(xiǎn)制度高標(biāo)準(zhǔn)的賠付設(shè)計(jì)，也證明存款搬家不是建立存款保險(xiǎn)制度的目的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是按人均GDP水平的2~5倍設(shè)定最高賠付標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，賠付設(shè)計(jì)顯然是選擇了高線。
    存款保險(xiǎn)制度是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。能夠防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，使存款保險(xiǎn)制度成為下一步金融領(lǐng)域復(fù)雜改革的先導(dǎo)者。而所涉及的層面，遠(yuǎn)比存款安全擔(dān)保人的轉(zhuǎn)移深遠(yuǎn)得多。
    要“保”四個(gè)方面
    從直接意義看，存款保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，要“保”的當(dāng)然是銀行運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性，防止出現(xiàn)銀行破產(chǎn)擾亂金融秩序，令儲(chǔ)戶利益受損。存款保險(xiǎn)制度除了“保”銀行安全外，還要“保”三個(gè)方面。
    一是要“保”存款利率上限管制取消。建立存款保險(xiǎn)制度是徹底放開存款利率、走完“最后一公里”的前提。銀行間能否出現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，關(guān)鍵看存款利率而不是貸款利率。除國(guó)家指定的“定向?qū)捤?rdquo;領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域的貸款都在一定程度上受到市場(chǎng)自發(fā)秩序的限制，貸款項(xiàng)目的可行性、回報(bào)率、回報(bào)周期等，就是市場(chǎng)配置資源的途徑。存款利率則缺乏市場(chǎng)用腳投票的機(jī)制，只有通過(guò)存款保險(xiǎn)制度明確了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑，銀行才可能在存款上進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
    二是要“保”破除金融壟斷的態(tài)勢(shì)。取消利率管制，意味著銀行獲得了更多的自主性權(quán)利，能放開手腳投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?？梢哉f(shuō)，建立存款保險(xiǎn)制度是取消利率管制的先手，也是更大范圍的金融領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的先手。只有破除了金融壟斷的態(tài)勢(shì)，銀行才可能具備更強(qiáng)烈的市場(chǎng)意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，對(duì)市場(chǎng)需求予以更及時(shí)的回應(yīng)。
    三是要“保”社會(huì)資本準(zhǔn)入的寬松度。存款保險(xiǎn)制度適用于所有資本組成的金融機(jī)構(gòu)。過(guò)去，民營(yíng)資本組建的小銀行缺乏與國(guó)有商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的能力和勇氣，關(guān)鍵問(wèn)題是他們?nèi)鄙俅婵畎踩膿?dān)保人。在銀行存款有了市場(chǎng)化的顯性擔(dān)保人后，小銀行的安全閥值提到了最高值。這有助于吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入，成為國(guó)有商業(yè)銀行的良性競(jìng)爭(zhēng)者。
    可以說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度有多重“蝴蝶效應(yīng)”，也正是這種復(fù)合性，存款保險(xiǎn)制度的建立在有的方面容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在有的方面則可能要出現(xiàn)波折。因此，在看到存款保險(xiǎn)制度帶來(lái)的改革紅利的同時(shí)，也需要預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)因素，提早準(zhǔn)備。
    達(dá)到預(yù)期目標(biāo)處理好仨關(guān)系
    建立存款保險(xiǎn)制度給金融全面深化改革注入了增量動(dòng)能，而從實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的角度看，還需要處理好三個(gè)方面的關(guān)系。
    與金融改革的關(guān)系
    建立存款保險(xiǎn)制度后，取消利率管制已勢(shì)在必行，但取消利率管制并不必然激發(fā)出金融機(jī)構(gòu)自我改革的熱情?；诩扔欣麧?rùn)模式，銀行仍能通過(guò)吃息差和存量中間業(yè)務(wù)生存發(fā)展，而無(wú)須冒改革風(fēng)險(xiǎn)。2014年商業(yè)銀行累計(jì)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)1.55萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)9.65%，其中存貸款利息凈收入占營(yíng)業(yè)凈收入的48%，中間業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)及傭金收入占20%。這兩項(xiàng)收入來(lái)源足以讓銀行保持固守姿態(tài)。存款保險(xiǎn)制度和取消利率管制，不一定能激發(fā)出改革動(dòng)力，卻不能排除合謀制訂浮動(dòng)利率的可能。因此，讓存款保險(xiǎn)制度真正起到推動(dòng)金融領(lǐng)域改革的作用，還需進(jìn)一步引入改革能量。
    與金融環(huán)境的關(guān)系
    如果存款保險(xiǎn)制度和取消利率管制確實(shí)產(chǎn)生了刺激銀行間競(jìng)爭(zhēng)的效果，將首先表現(xiàn)在銀行同業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)上。如何評(píng)估同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)度，法律制度能否跟上，將對(duì)金融環(huán)境形成考驗(yàn)。此外，近年來(lái)，中國(guó)構(gòu)建多層次金融格局的步伐明顯加快。離岸人民幣業(yè)務(wù)持續(xù)擴(kuò)張，自由貿(mào)易區(qū)里的金融試點(diǎn)方興未艾，也在試驗(yàn)著統(tǒng)一金融環(huán)境的能力。盡管金融領(lǐng)域的開放和試點(diǎn)難以一刀切評(píng)價(jià)，所涉及的金融機(jī)構(gòu)也不全是存款型機(jī)構(gòu)，但從建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的金融環(huán)境出發(fā)，以存款保險(xiǎn)制度為新起點(diǎn)，使存款型金融機(jī)構(gòu)盡量與國(guó)際慣例全面接軌，為下一步開放做好準(zhǔn)備，也是重要的研究課題。
    與儲(chǔ)戶利益的關(guān)系
    盡管存款保險(xiǎn)制度有穩(wěn)妥、溫和的改革特征，但畢竟會(huì)使銀行利潤(rùn)有所減少。在利潤(rùn)壓力下，銀行有可能產(chǎn)生將存款保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給儲(chǔ)戶的沖動(dòng)。按央行發(fā)布的《2014年支付體系運(yùn)行情況報(bào)告》，不算大量存折賬戶，光具有存款功能的借記卡就達(dá)到了44.81億張，人均持有借記卡3.3張。只要收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)稍微調(diào)整，即可彌補(bǔ)利潤(rùn)減少的缺口。如何防止轉(zhuǎn)嫁成本的可能，需要可操作性強(qiáng)的細(xì)則。
    從根本上看，處理好與存款保險(xiǎn)制度相關(guān)的各層面關(guān)系，既要求政府保持推動(dòng)金融改革的定力，還要求市場(chǎng)逐步發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，建立存款保險(xiǎn)制度，既意味著取消利率管制準(zhǔn)備階段的結(jié)束，也應(yīng)是新的金融改革進(jìn)程的開始。