中國的公務員考試，從中央國家機關招考（下稱國考）2000年公務員開始，就把申論作為一門重要的筆試科目，至今已是第8個年頭。各省區(qū)市公務員考試也隨之以申論作為重要的筆試科目。從這8年的經歷來看，申論作為公務員考試的重要科目，總體來是說是很成功的，雖然其中也出現(xiàn)過一些問題，也有人對此有不同看法，但方向是正確的，主流是正確的。
經過多年的跟蹤研究，我認為，國考申論和各省區(qū)市申論考試（下稱省考）是既有規(guī)范，又有創(chuàng)新。所謂的規(guī)范是指申論一直都遵守其針對特定事實展開論述從而表明自己的觀點這樣一個思路來考試。所謂創(chuàng)新是指申論一直都在測查能力、申論題材和申論要求方面在大體相同的情況下又略有不同。下面我結合具體事例進行說明。
從總體來講，申論的實質是一種虛擬行政行為，它是指《申論》考試是模擬行政機關工作思路、觀點、立場、態(tài)度、風格等的一種行為。申論的各道題都是對行政行為的一種模擬。但具體又有所不同。常見的是模擬發(fā)問、追問、論證這三個環(huán)節(jié)。這三個環(huán)節(jié)構成行政機關中最普通、最常見、最簡潔的一個行政活動過程。
發(fā)問是指申論要求第一題是模擬行政機關中，下級去調查、了解、參會后，回到機關，領導要詢問他了解的基本情況。追問是申論要求第二題是模擬行政機關中，下級向上級匯報后，上級對情況的追問。這種追問可以是縱向的，也可以橫向的。既可以說明性的，也可以建設性的。論證是指申論要求第三題是模擬行政機關中，下級在回答了領導的追問后，領導通常會交待下級去寫一篇文章，對出現(xiàn)的情況進行論證，供向上匯報、向下講話、向左右交流使用。交辦有詳細交辦和簡單交辦兩種，詳細交辦是領導對觀點、題目、表達方式、行文風格、選用材料等都有嚴格要求。簡單交辦是領導只是要求下級去寫一篇文章，而不提出更多要求。當然，這種簡單交辦是建立在行政機關特定語境中的，其內在約定性是很嚴格的，并不是可以自由發(fā)揮的。我在《申論學》之《申論中滲透的政治精神》，對此進行了深刻論述，大家可以認真閱讀促進理解。
第一題的核心要求是“總結主要內容”，它模擬的是行政機關中，領導安排下級去開個重要會議回來之后，領導需要了解會議基本情況，于是領導就問：“今天的會議都有些什么內容？”或“某某領導在會上主要講了些什么內容？”下級于是就需要對整個會議或對某個重要領導的講話要點進行復述以讓領導了解。這就是申論要求中常見的“概括主要問題”或“總結主要內容”。我們來看一下歷年國考申論試題第一題的申論要求。
2000年 1、請用不超過150字的篇幅，概括出給定資料所反映的主要問題。
2001年 1、有條理地概述這此材料的主要內容，字數(shù)不超過200字。（滿分20分）
2002年 1、給定資料反映了網絡給社會生活帶來的種種影響，用不超過200字對這些影響進行概括。要求：全面，有條理，有層次。（滿分20分）
2004年 1、認真閱讀給定資料，概述“我國汽車工業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展的趨勢”。要求：（1）分析恰當，條理清楚，語言流暢。（2）做答在答題卡的指定位置（做答在其他位置的一律無效）。（3）字數(shù)不多于1000字。（滿分50分）
2005年 1、給定資料中提到扶貧資金被擠占挪用的問題。下面列出了解決這一問題的A——E五項措施。其中不正確的是那幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確。說明的字數(shù)不超過200字。（滿分20分）
2006年 （一）假設你是一位新錄用的公務員，請用不超過500字的篇幅，概述D部長談話的主要內容，以供領導審閱。要求：概述全面，觀點明確，條理清楚，語言流暢。（滿分30分）
2007年 一、根據(jù)“給定材料1、2”的內容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）
要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。
國考申論要求，非常生動貼切地體現(xiàn)了行政機關的工作狀態(tài)，也即領導的初步發(fā)問。2000年國考申論除了字數(shù)限制外沒有其他明確要求，2001年國考申論依然沒有，但暗中也有，那就是“有條理”1項，到2002年變?yōu)?項，即全面、有條理、有層次。到2006年、2007年都變?yōu)楦攀鋈妫^點鮮明，條理清楚，語言流暢4項要求。這其實是我們國家行政機關有序推進依法行政、嚴格行政的一個象征。
國考申論引導著省考申論的命題方向。我們來看一下省考申論要求都有些什么變化。
廣東：問題一：請你用不超過300字的篇幅回答超限超載屢禁不止的核心問題，并分析其屢治不愈的原因。
吉林：1.認真閱讀給定材料，概述材料的主要內容及當前戶籍制度的弊端？（50分）要求：層次分明、概括準確、表達簡潔、語言流暢，字數(shù)不超過600字。
福建：（一）請你根據(jù)給定資料概述目前國內外志愿服務發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢。要求：概述全面，突出要點，字數(shù)限200字內。（滿分15分，超過字數(shù)扣分）
江蘇：第一題 假設你是一名政府機關公務員歐陽XX，從2005年12月28日《XX日報》上看到了給定材料中的第4—8段內容的報道，請將4—8段材料中反映的所有問題概括總結，提交本部門領導審閱。
廣東：1.根據(jù)材料一，請指出我國目前存在的食品安全隱患。要求語言表達簡明扼要，字數(shù)不超過300字。（滿分15分）
山東：（一）閱讀給定資料1-10，請按照邏輯程序和方法將其資料排序，并編寫出不超過200字的摘要。（滿分15分）
廣西：（一） 請用不超過150字的篇幅，條文式地概括出給定資料所反映的幾個主要問題。（20分）
湖南：一、假如你作為本次座談紀錄員，請歸納參會人員提出在建設社會主義新農村過程中政府面臨的困難（150-200字）
江蘇：第一題 假設你是一名政府機關公務員歐陽XX，從2005年12月28日《XX日報》上看到了給定材料中的第4—8段內容的報道，請講4—8段材料中反映的所有問題概括總結，提交本部門領導審閱。
北京：1. 請你根據(jù)給定資料撰寫一份有關青少年網癮問題現(xiàn)狀的綜述。要求：層次分明、概括準確、表達簡潔、語言流暢，字數(shù)不超過400字。（20分）
山東：一、本材料由四部分組成，在認真閱讀材料的基礎上，通過歸納，給每部分加一個恰當?shù)男祟}。要求：1、符合材料所反映的內容實質，醒目，給讀者以啟示。2、不超過60字。
由上可以看出，省考申論在虛擬行政行為方面，相對國考申論更加具體了一些，這樣就適當降低了難度?？梢哉J為，申論要求中每多一個字，就給考生降低了一點難度，考生可以從這些相對詳細的要求中更好地規(guī)范自己的答案。我們看出，在省考申論中，申論材料越來越本土化，公務員的身份越來越明晰化，虛擬行政行為越來越具體化，申論要求越來越規(guī)范化。
申論要求第二題模擬的是行政機關中，下級在回答領導的發(fā)問后，領導繼續(xù)追問，以對情況進行全面的了解或把握。這時候，領導常問的問題可以歸納為三種：一種是順承式，即就問題提出對策。常見的申論要求第二題就是這樣，這是領導對問題的縱深思考。二是補充式，即就前面的問題中沒有問到的問題進行追問，以對情況進行補充了解，這是領導對問題的橫向思考。2006年申論要求就是這樣。三是論辯式。領導要求下級就某一對策性做法進行論辯，說明其合理或不合理之處。這是領導對問題的辯證思考，這種思考是比較深入的。這種題型迄今為止國考申論中還沒有明確地出現(xiàn)過。但事實上出現(xiàn)過，那就是2005年的中央、國家機關申論試題第一題：“下面列出了解決這一問題的A——E五項措施。其中不正確的是那幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確?！庇诖艘饬x上，我們也可認為，2005年的第一、二題是從不同角度對追問的重復考查，嚴重減損了考試的意義。
下面我們來看一下國考申論歷年都是如何追問的。
2000年：2、以省政府調研室工作人員的身份，用不超過350字的篇幅，提出解決給定資料所反映問題的方案。要有條理地說明，要有針對性和可操作性。
2001年：2、假定你是某職能部門的工作人員，請你就PPA風波所引發(fā)的問題提出善后處理意見?？梢匀嬲?，也就以就某一個方面談。要求：（1）意見合理，具體可行；（2）條理清楚，語言簡明；（3）字數(shù)不超過300字。（滿分30分）
2002年：2、從政府制定政策的角度，就如何克服資料所反映的種種弊端，提出對策建議。要求，有針對性，有條理，切實可行。字數(shù)400左右。（滿分40分）
2003年：1、對給定資料進行分析，從政府職能部門制定政策的角度，就如何“減少事故，保障安全”，提出對策建議，供領導參考。要求：分析恰當，對策明確、可行；條理清楚，語言流暢。字數(shù)不少于600字。（滿分50分）
2005年2、根據(jù)給定材料，概述我國近年來農村扶貧開發(fā)工作的基本方針政策。概述文字要簡明扼要，不超過200字。（滿分25分）
2006年：（二）在線交流結束后，網友發(fā)表的帖子，有的與D部長觀點不一致。請在答題卡的相應位置上，對與D部長觀點不一致的帖子，具體說明為什么不一致，說明的字數(shù)應在規(guī)定篇幅內。
對觀點一致的帖子請勿作答，否則扣分。（滿分30分）
在線交流結束后，有不少網友發(fā)表了如下帖子。
2007年：二、“給定資料7”提出了“持續(xù)土地利用管理”的問題。請結合“給定材料3—7”，談談對“持續(xù)土地利用管理”應從哪些方面評價。（15分）
三、本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。
1、給定材料中談到了排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些作法的目的和意義。不超過200字。（10分）
2、根據(jù)“給定資源6”，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）
四、本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。
1、“給定資料2”提到“把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農民沒有權力為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）
2、假如中央有關部門成立聯(lián)合檢查組，對地方征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查所查的主要內容。（15分）
可以看出，歷年國考申論在追問方面，總體思路是一致的，但也有不同之處。2004年就沒有追問。而2007年則追問了3個問題。省考申論在這方面也有類似之處，即追問的問題可多可少。
順便在這里說一下，國考和省考其實都已經注意到了追問和論證過程中對策或建議的重復性，所以到了2004年之后，就開始有意回避概括問題、提出對策這樣的設題方式，第二題一般都不再要求提出對策。或者取消第二題，或者二題和三題重合，寫一篇策論。
經過多年的跟蹤研究，我認為，國考申論和各省區(qū)市申論考試（下稱省考）是既有規(guī)范，又有創(chuàng)新。所謂的規(guī)范是指申論一直都遵守其針對特定事實展開論述從而表明自己的觀點這樣一個思路來考試。所謂創(chuàng)新是指申論一直都在測查能力、申論題材和申論要求方面在大體相同的情況下又略有不同。下面我結合具體事例進行說明。
從總體來講，申論的實質是一種虛擬行政行為，它是指《申論》考試是模擬行政機關工作思路、觀點、立場、態(tài)度、風格等的一種行為。申論的各道題都是對行政行為的一種模擬。但具體又有所不同。常見的是模擬發(fā)問、追問、論證這三個環(huán)節(jié)。這三個環(huán)節(jié)構成行政機關中最普通、最常見、最簡潔的一個行政活動過程。
發(fā)問是指申論要求第一題是模擬行政機關中，下級去調查、了解、參會后，回到機關，領導要詢問他了解的基本情況。追問是申論要求第二題是模擬行政機關中，下級向上級匯報后，上級對情況的追問。這種追問可以是縱向的，也可以橫向的。既可以說明性的，也可以建設性的。論證是指申論要求第三題是模擬行政機關中，下級在回答了領導的追問后，領導通常會交待下級去寫一篇文章，對出現(xiàn)的情況進行論證，供向上匯報、向下講話、向左右交流使用。交辦有詳細交辦和簡單交辦兩種，詳細交辦是領導對觀點、題目、表達方式、行文風格、選用材料等都有嚴格要求。簡單交辦是領導只是要求下級去寫一篇文章，而不提出更多要求。當然，這種簡單交辦是建立在行政機關特定語境中的，其內在約定性是很嚴格的，并不是可以自由發(fā)揮的。我在《申論學》之《申論中滲透的政治精神》，對此進行了深刻論述，大家可以認真閱讀促進理解。
第一題的核心要求是“總結主要內容”，它模擬的是行政機關中，領導安排下級去開個重要會議回來之后，領導需要了解會議基本情況，于是領導就問：“今天的會議都有些什么內容？”或“某某領導在會上主要講了些什么內容？”下級于是就需要對整個會議或對某個重要領導的講話要點進行復述以讓領導了解。這就是申論要求中常見的“概括主要問題”或“總結主要內容”。我們來看一下歷年國考申論試題第一題的申論要求。
2000年 1、請用不超過150字的篇幅，概括出給定資料所反映的主要問題。
2001年 1、有條理地概述這此材料的主要內容，字數(shù)不超過200字。（滿分20分）
2002年 1、給定資料反映了網絡給社會生活帶來的種種影響，用不超過200字對這些影響進行概括。要求：全面，有條理，有層次。（滿分20分）
2004年 1、認真閱讀給定資料，概述“我國汽車工業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展的趨勢”。要求：（1）分析恰當，條理清楚，語言流暢。（2）做答在答題卡的指定位置（做答在其他位置的一律無效）。（3）字數(shù)不多于1000字。（滿分50分）
2005年 1、給定資料中提到扶貧資金被擠占挪用的問題。下面列出了解決這一問題的A——E五項措施。其中不正確的是那幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確。說明的字數(shù)不超過200字。（滿分20分）
2006年 （一）假設你是一位新錄用的公務員，請用不超過500字的篇幅，概述D部長談話的主要內容，以供領導審閱。要求：概述全面，觀點明確，條理清楚，語言流暢。（滿分30分）
2007年 一、根據(jù)“給定材料1、2”的內容，整理一份供有關負責同志參閱的材料。（30分）
要求：概述全面，觀點鮮明，條理清楚，語言流暢，不超過500字。
國考申論要求，非常生動貼切地體現(xiàn)了行政機關的工作狀態(tài)，也即領導的初步發(fā)問。2000年國考申論除了字數(shù)限制外沒有其他明確要求，2001年國考申論依然沒有，但暗中也有，那就是“有條理”1項，到2002年變?yōu)?項，即全面、有條理、有層次。到2006年、2007年都變?yōu)楦攀鋈妫^點鮮明，條理清楚，語言流暢4項要求。這其實是我們國家行政機關有序推進依法行政、嚴格行政的一個象征。
國考申論引導著省考申論的命題方向。我們來看一下省考申論要求都有些什么變化。
廣東：問題一：請你用不超過300字的篇幅回答超限超載屢禁不止的核心問題，并分析其屢治不愈的原因。
吉林：1.認真閱讀給定材料，概述材料的主要內容及當前戶籍制度的弊端？（50分）要求：層次分明、概括準確、表達簡潔、語言流暢，字數(shù)不超過600字。
福建：（一）請你根據(jù)給定資料概述目前國內外志愿服務發(fā)展的現(xiàn)狀及趨勢。要求：概述全面，突出要點，字數(shù)限200字內。（滿分15分，超過字數(shù)扣分）
江蘇：第一題 假設你是一名政府機關公務員歐陽XX，從2005年12月28日《XX日報》上看到了給定材料中的第4—8段內容的報道，請將4—8段材料中反映的所有問題概括總結，提交本部門領導審閱。
廣東：1.根據(jù)材料一，請指出我國目前存在的食品安全隱患。要求語言表達簡明扼要，字數(shù)不超過300字。（滿分15分）
山東：（一）閱讀給定資料1-10，請按照邏輯程序和方法將其資料排序，并編寫出不超過200字的摘要。（滿分15分）
廣西：（一） 請用不超過150字的篇幅，條文式地概括出給定資料所反映的幾個主要問題。（20分）
湖南：一、假如你作為本次座談紀錄員，請歸納參會人員提出在建設社會主義新農村過程中政府面臨的困難（150-200字）
江蘇：第一題 假設你是一名政府機關公務員歐陽XX，從2005年12月28日《XX日報》上看到了給定材料中的第4—8段內容的報道，請講4—8段材料中反映的所有問題概括總結，提交本部門領導審閱。
北京：1. 請你根據(jù)給定資料撰寫一份有關青少年網癮問題現(xiàn)狀的綜述。要求：層次分明、概括準確、表達簡潔、語言流暢，字數(shù)不超過400字。（20分）
山東：一、本材料由四部分組成，在認真閱讀材料的基礎上，通過歸納，給每部分加一個恰當?shù)男祟}。要求：1、符合材料所反映的內容實質，醒目，給讀者以啟示。2、不超過60字。
由上可以看出，省考申論在虛擬行政行為方面，相對國考申論更加具體了一些，這樣就適當降低了難度?？梢哉J為，申論要求中每多一個字，就給考生降低了一點難度，考生可以從這些相對詳細的要求中更好地規(guī)范自己的答案。我們看出，在省考申論中，申論材料越來越本土化，公務員的身份越來越明晰化，虛擬行政行為越來越具體化，申論要求越來越規(guī)范化。
申論要求第二題模擬的是行政機關中，下級在回答領導的發(fā)問后，領導繼續(xù)追問，以對情況進行全面的了解或把握。這時候，領導常問的問題可以歸納為三種：一種是順承式，即就問題提出對策。常見的申論要求第二題就是這樣，這是領導對問題的縱深思考。二是補充式，即就前面的問題中沒有問到的問題進行追問，以對情況進行補充了解，這是領導對問題的橫向思考。2006年申論要求就是這樣。三是論辯式。領導要求下級就某一對策性做法進行論辯，說明其合理或不合理之處。這是領導對問題的辯證思考，這種思考是比較深入的。這種題型迄今為止國考申論中還沒有明確地出現(xiàn)過。但事實上出現(xiàn)過，那就是2005年的中央、國家機關申論試題第一題：“下面列出了解決這一問題的A——E五項措施。其中不正確的是那幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確?！庇诖艘饬x上，我們也可認為，2005年的第一、二題是從不同角度對追問的重復考查，嚴重減損了考試的意義。
下面我們來看一下國考申論歷年都是如何追問的。
2000年：2、以省政府調研室工作人員的身份，用不超過350字的篇幅，提出解決給定資料所反映問題的方案。要有條理地說明，要有針對性和可操作性。
2001年：2、假定你是某職能部門的工作人員，請你就PPA風波所引發(fā)的問題提出善后處理意見?？梢匀嬲?，也就以就某一個方面談。要求：（1）意見合理，具體可行；（2）條理清楚，語言簡明；（3）字數(shù)不超過300字。（滿分30分）
2002年：2、從政府制定政策的角度，就如何克服資料所反映的種種弊端，提出對策建議。要求，有針對性，有條理，切實可行。字數(shù)400左右。（滿分40分）
2003年：1、對給定資料進行分析，從政府職能部門制定政策的角度，就如何“減少事故，保障安全”，提出對策建議，供領導參考。要求：分析恰當，對策明確、可行；條理清楚，語言流暢。字數(shù)不少于600字。（滿分50分）
2005年2、根據(jù)給定材料，概述我國近年來農村扶貧開發(fā)工作的基本方針政策。概述文字要簡明扼要，不超過200字。（滿分25分）
2006年：（二）在線交流結束后，網友發(fā)表的帖子，有的與D部長觀點不一致。請在答題卡的相應位置上，對與D部長觀點不一致的帖子，具體說明為什么不一致，說明的字數(shù)應在規(guī)定篇幅內。
對觀點一致的帖子請勿作答，否則扣分。（滿分30分）
在線交流結束后，有不少網友發(fā)表了如下帖子。
2007年：二、“給定資料7”提出了“持續(xù)土地利用管理”的問題。請結合“給定材料3—7”，談談對“持續(xù)土地利用管理”應從哪些方面評價。（15分）
三、本題僅限報考行政執(zhí)法類、市（地）以下綜合管理類職位的考生作答。
1、給定材料中談到了排土場、尾礦庫的綠化，“空心村”、磚瓦窯場和工礦廢棄地的整治，請概括說明這些作法的目的和意義。不超過200字。（10分）
2、根據(jù)“給定資源6”，試分別解釋“存量土地”和“地荒”的含義。（15分）
四、本題僅限報考省級（含副省級）以上綜合管理類職位的考生作答。
1、“給定資料2”提到“把土地轉讓市場區(qū)分為兩大類進行交易”，請進一步說明這兩大類市場怎樣區(qū)分，并談談在這兩大類市場中怎樣解決“農民沒有權力為自己的土地定價”的問題。不超過200字。（10分）
2、假如中央有關部門成立聯(lián)合檢查組，對地方征用農民集體所有土地補償費管理使用情況進行專項檢查，請列出此項檢查所查的主要內容。（15分）
可以看出，歷年國考申論在追問方面，總體思路是一致的，但也有不同之處。2004年就沒有追問。而2007年則追問了3個問題。省考申論在這方面也有類似之處，即追問的問題可多可少。
順便在這里說一下，國考和省考其實都已經注意到了追問和論證過程中對策或建議的重復性，所以到了2004年之后，就開始有意回避概括問題、提出對策這樣的設題方式，第二題一般都不再要求提出對策。或者取消第二題，或者二題和三題重合，寫一篇策論。