摘要：本文通過對水電工程的利潤來源及其相關(guān)利益格局的分析，對當前通行的水電開發(fā)模式提出不同看法。為了能夠使水電工程開發(fā)平衡各方利益，減輕負面影響，發(fā)揮獨特優(yōu)勢，本文辨析了以下三個問題：①明確水資源資產(chǎn)化是水電工程利潤的核心來源；②明確水資源的價值以及水電工程所涉及的各相關(guān)利益主體及其利益格局；③探索水電資源的可持續(xù)開發(fā)模式。
一、電力公司為什么要“跑馬圈水”
最近兩年，國內(nèi)近20個省、市、自治區(qū)因電力供需緊張出現(xiàn)不同程度的拉閘限電。一些省份經(jīng)濟增長受損，叫苦連天。與此同時，電力投資的快速增長又使各界對未來幾年可能出現(xiàn)的電力過剩感到擔憂。水電投資也出現(xiàn)爆發(fā)性增長。特別是西南地區(qū)，怒江、金沙江、瀾滄江、雅礱江、嘉陵江、岷江、漢江、大渡河等的干流支流，幾乎都已被分別劃入大小電力公司的開發(fā)范圍。在西部大開發(fā)和“西電東送”的大背景下，西南地區(qū)許多地方政府為增加地方財政收入、招商引資，積極參與。這種以水電開發(fā)公司為主導，地方政府緊密合作，化地挖掘水電潛能的開發(fā)模式，被稱為“跑馬圈水”。人們感興趣的是：為什么它發(fā)展如此迅猛？
1投資過熱不完全是為了緩解需求壓力
支撐當前這種“跑馬圈水”式水電投資熱的主要理由一是當前的缺電形勢，二是中長期電力需求的增長預期。但是仔細分析，這些理由還不足以支持水電投資的爆發(fā)性、無序的增長。首先，所有這些水電開發(fā)項目中至少有相當一部分不可能起到緩解當前電力供應(yīng)緊張局面的作用。而根據(jù)國家電監(jiān)會、發(fā)改委等權(quán)威部門的預測，按照現(xiàn)在的投資計劃，中國的電力工業(yè)在2006年可基本達到供需平衡，到2008年左右將出現(xiàn)大量富余。其次，如果說當前的電力投資是出于解決中長期電力需求問題的考慮，那就更有條件從容規(guī)劃，陸續(xù)上馬。為什么不少項目現(xiàn)在尚未立項、尚未通過環(huán)境影響評價就迫不及待地爭取破土動工？迫不及待地通過國家開發(fā)銀行等途徑籌集資金？盡管連國家電監(jiān)會、發(fā)改委等權(quán)威部門均對電力投資的過熱勢頭表示擔憂，但這股熱情卻絲毫不見減弱。相反，各大電力公司還在竭力要求各有關(guān)部門盡快改革電力投資體制，出臺稅收優(yōu)惠政策，降低項目自有資金比例，提供政策性貸款支持，加快項目規(guī)劃評審速度。此外，連被普遍認為自我約束機制更為健全的民營企業(yè)、甚至外資企業(yè)，都竭力試圖通過各種方式投身于這股水電開發(fā)熱。
急劇膨脹的水電投資不完全是為了緩解短期用電的需求壓力，也不完全是為滿足長期用電需求增長之必要。在一些地方提升能源需求量預期的諸因素中，已現(xiàn)出了非理性的、“超經(jīng)濟的”、投機性的、甚至“訛詐”的成份。這類現(xiàn)象是以往吃“大鍋飯”的情況下特有的。顯然，這里有一些特別的利益。
2水電的低成本優(yōu)勢
從電站/電廠建設(shè)的固定成本來看，水電每千瓦造價在7000～10000元之間，30～60萬千瓦國產(chǎn)機組的火電單位造價為5400～6300元，進口66萬千瓦機組火電為7200～8200元，水電比火電高出約40%。但考慮到國家對環(huán)?？刂埔蟮奶岣撸痣娪糜诿摿?、脫硝、除塵等方面的資金支出今后將可能占到造價的1/3，水火電的造價將逐漸接近。造價直接和折舊相關(guān)，也就是發(fā)電成本中的固定成本，就目前來看，折舊占水電成本中的大部分，而折舊在火電成本中的比重僅20～30%。
從運行成本角度看，火電的燃料成本占發(fā)電成本的60%以上，目前火電運行成本平均約0.19元/度，水電僅004～009元/度，水電成本優(yōu)勢顯著。這從各家發(fā)電類上市公司的單位發(fā)電成本比較中也可以看出此外，在火電公司之間仍存在很大的運行成本差異，由于我國產(chǎn)煤區(qū)主要在經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，而沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的煤炭主要靠輸入，長距離的運輸也大大提高了電廠的運行成本，相比之下，坑口電廠的運行成本就要低得多(對由此引發(fā)的“跑馬圈煤”問題，筆者已在別處進行過討論，此處不再贅述。)。
綜合起來看，由于煤炭價格的上漲，以及國家對環(huán)?？刂埔蟮奶岣?，火電廠的運行和建設(shè)成本都將上升，因而水電的低運行成本優(yōu)勢將更為顯著。隨著競價上網(wǎng)等改革措施的推進實施，水電的低成本優(yōu)勢將直接轉(zhuǎn)化為盈利增長空間，水電工程投資的預期收益因此劇增。這正是開發(fā)公司爭相投資的動力。
問題是，為什么水電成本那么低呢？
二、占有水資源是水電工程高額利潤的根本原因
1．水資源與水電工程的利潤
(1)水資源是水力發(fā)電過程中的核心生產(chǎn)要素。這從水量對于水力發(fā)電類上市公司的發(fā)電量與公司業(yè)績的影響中可見一斑。例如，在2000年上市時曾創(chuàng)下88.69倍發(fā)行市盈率紀錄的閩東電力（股票代碼：000993）曾于2003年下半年遭遇了一場突如其來的旱災(zāi)，對公司的經(jīng)營業(yè)績產(chǎn)生巨大影響。閩東電力2004年02月17日發(fā)布的2003財務(wù)年度業(yè)績預告，2003年6月份以來嚴重干旱的天氣造成公司主營業(yè)務(wù)收入大幅下降，公司預計2003年度將出現(xiàn)虧損。廣西桂東電力股份有限公司（股票代碼：600310）也因2004年第一季度遭遇類似的干旱天氣而分別于4月13日和7月12日發(fā)布經(jīng)營業(yè)績預虧和預警的提示性公告，預計2004年度經(jīng)營業(yè)績將出現(xiàn)虧損，提醒廣大投資者注意投資風險。
(2)水資源的資產(chǎn)屬性。財政部2001年發(fā)布的《企業(yè)會計制度》指出，“資產(chǎn)是指過去的交易、事項形成并由企業(yè)擁有或者控制的資源，該資源預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益”。水資源對于水電公司而言是否具備資產(chǎn)屬性?以桂冠電力(公司全稱：廣西桂冠電力股份有限公司，股票代碼：600236；該公司從1992年9月開始負責開發(fā)建設(shè)經(jīng)營水能資源“富礦”廣西紅水河百龍灘水電站，是全國第一家以股份制形式籌集資金進行大中型水電站建設(shè)的電力企業(yè)）為例，根據(jù)財政部《企業(yè)會計制度》對資產(chǎn)的定義：桂冠電力確實①憑借過去的某種交易或事項獲取了對紅水河部分水資源的使用權(quán)；②擁有并控制對紅水河部分水資源的使用權(quán)；③能夠通過該項使用權(quán)為公司帶來預期經(jīng)濟利益。由此可見，與土地或土地使用權(quán)類似，水資源或水資源使用權(quán)完全符合財政部《企業(yè)會計制度》對企業(yè)資產(chǎn)的定義，其作為企業(yè)資產(chǎn)，理論上不應(yīng)存在爭議。其他水力發(fā)電類企業(yè)，如長江電力、桂東電力、閩東電力、岷江水電以及新近上市的廣安愛眾等水電類上市公司，均擁有類似的能夠為公司帶來預期經(jīng)濟利益的水資源使用權(quán)。
(3)水資源不算公司資產(chǎn)。那么水資源到底有沒有作為資產(chǎn)項目或其他任何項目出現(xiàn)在水電公司的資產(chǎn)負債表上呢？我們?nèi)砸怨鸸陔娏槔齺磉M行分析。根據(jù)桂冠電力2002年度報告所附的經(jīng)審計的會計報表第五條“合并財務(wù)報表主要項目附注”第9款所載，2002財務(wù)年度無融資租入固定資產(chǎn)和經(jīng)營租賃租入固定資產(chǎn)。查看桂冠電力《2002年財務(wù)報告附注》第二部分“公司主要會計政策、會計估計和合并會計報表的編制方法”第13條“固定資產(chǎn)計價與折舊政策及固定資產(chǎn)減值準備的計提方法”、第16條“無形資產(chǎn)計價及攤銷方法”規(guī)定可知，水資源或者水資源使用權(quán)作為水電公司生產(chǎn)經(jīng)營的核心生產(chǎn)資料，并未被作為企業(yè)資產(chǎn)列入公司的資產(chǎn)負債表。
事實上，該財務(wù)報告附注的第14條“在建工程核算方法”指出，“在建工程按實際發(fā)生的支出入賬，并在達到預定可使用狀態(tài)時，按工程的實際成本確認為固定資產(chǎn)。每年末，對在建工程進行全面檢查，如果有證據(jù)表明在建工程已經(jīng)發(fā)生了減值，則計提減值準備，計入當期損益。在建工程減值準備按單項資產(chǎn)計提?！边@就是說，水電項目在建工程按照工程建設(shè)開發(fā)成本計價，水資源或水資源使用權(quán)不屬于水電公司的資產(chǎn)項目，其對水資源的利用不需要支付資源使用成本。
2．“水電租金”——占有水資源的權(quán)益是公司的主要“利潤”來源
一方面當資產(chǎn)使用；一方面不付使用成本，就像是自家的財產(chǎn)——這是有實無名的、特別有利的權(quán)益。它是從何而來的呢？
從理論角度看，典型的“工程水利”思維是：在大江大河上建壩截水即自動擁有水資源使用權(quán)。實際是用工程改變了水資源原來的使用方式，并以此改變了利益格局——它很像一場“政變”，將水流的控制權(quán)易手，由某家開發(fā)商占有這個低成本發(fā)電利潤之源。其排他性是很強的：一是其他水電公司不能再有此“初始權(quán)利”，二是許多其他依靠水資源的生產(chǎn)生活方式不得依舊存在。在這里，各家的競爭主要不是技術(shù)的、經(jīng)營的能力，而是搶奪和占住這個權(quán)利的本領(lǐng)。因為前者只不過是對應(yīng)著獲取利潤，而后者則對應(yīng)著水力資源的租?！白狻辈皇莿趧訄蟪?，也不是經(jīng)營的利潤，而是資源所有者的權(quán)益。注意這里還沒有考慮工程的社會成本—收益（外部性）。正是“水電經(jīng)濟租”導致當前哄搶和瓜分水電資源的混亂局面。“進門（即占得資源）比利潤率計算更重要”——這是業(yè)內(nèi)人心照不宣的要領(lǐng)。那么誰應(yīng)得到它呢？應(yīng)以什么方式得到它呢？
三、水電公司不應(yīng)壟斷水力資源收益
1從企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)的屬性看，一般的固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)或無形資產(chǎn)等各類型資產(chǎn)通常都具有稀缺性、收益性、權(quán)屬性和有償性等屬性(“綠色GDP與自然資源的資產(chǎn)化管理”，http://www.gmw.cn/content/2004-09/29/content_109240.htm，文章來源：《光明日報》2004年9月29日。)。相比之下，水資源資產(chǎn)同樣具備稀缺性、收益性，是社會財富的重要組成部分。盡管其權(quán)屬性和有償性，在實踐中還存在不少問題。然而從理論上講，在我國，水資源資產(chǎn)的權(quán)屬性不應(yīng)存在爭議。按照《中華人民共和國水法》的規(guī)定，“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”。水利部是國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)。按照《水法》規(guī)定，水利部作為國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)，依法對水資源資產(chǎn)享有管理權(quán)限，負有管理義務(wù)。從理論上說，水電公司是水資源所有者（國家）委托的政府機構(gòu)特許的經(jīng)營者。所有者和經(jīng)營者的權(quán)益是不同的?！耙驗槲遥ㄅ潘缘兀┦褂盟宰庖矚w于我”的邏輯是錯誤的(按照資源經(jīng)濟學的理論，為使社會從一種資源的開發(fā)利用中獲得的收益凈現(xiàn)值化，資源的價格不應(yīng)與資源的邊際生產(chǎn)成本相等，而應(yīng)等于邊際生產(chǎn)成本加上這種資源未開采時的影子價格之和，即資源使用成本。水資源的影子價格即水資源使用費或稀缺資源租，包括目前還比較難以用貨幣計量的環(huán)境變化損益等要素。所有未來水資源租金的現(xiàn)值的總和，即為水資源使用權(quán)的市場評估價。對于水資源比較豐富的所謂水資源“富礦”，則可以參照級差地租的概念引入“水資源級差租”。)。
2國有企業(yè)利益不等同于國家利益。對上述強制性利益轉(zhuǎn)移合理性的一種解讀是：水資源屬于國家所有，國有企業(yè)的經(jīng)營收入屬于國家，反正都是國家的。我們認為這存在原則性的問題。企業(yè)(包括國有企業(yè))與國家利益息息相關(guān)。但是從國家資產(chǎn)和國有資源的管理制度看，企業(yè)（包括國有企業(yè)）不能代表國家利益。根據(jù)《憲法》規(guī)定， “人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。水資源屬于國家所有，即指屬于由組成國家的全體公民所有，因此只有人民代表大會才有權(quán)代表全體公民行使所有權(quán)。此外，根據(jù)《憲法》規(guī)定，各級人民政府是人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，它在人大的授權(quán)范圍內(nèi)管理國家事務(wù)。但行政機關(guān)本身不是人民的代表機關(guān)，不能代表人民行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)(對此問題的相關(guān)討論可參見全國人大常委會法制工作委員會俞敏聲（2003），“可持續(xù)發(fā)展呼喚民主法制”；中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心趙京興、鄭易生（2003），“貴州省國家風景名勝區(qū)管理體制調(diào)研報告”；以及中國政法大學蔡定劍（2004），“誰代表國家所有權(quán)？”。)。因此，從法律角度來看，水資源及其他國有資源和國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于人大，政府是人大的授權(quán)機構(gòu)；國資委、水利部、電監(jiān)會等機構(gòu)則是政府的授權(quán)管理機構(gòu)，即二級代理人；而電力公司再大恐怕也不是三級代理人。
水利工程有程度不等的公益性質(zhì)，但是水力發(fā)電站則基本是營利性公司。追求利潤化是市場經(jīng)濟中所有企業(yè)的目標，包括國有企業(yè)。如前面所說，一些國有資源性企業(yè)憑借資源所取得的超額收益，遠遠超過一般投資回收率，也不是由于其經(jīng)營所能取得的利潤，而是資源性資產(chǎn)的溢價收入（資源租金）。而這部分資源租金，如果沒有按照中央、地方各級權(quán)力機構(gòu)的利益訴求由各地分享，成為一部分公司比其他行業(yè)和國有企業(yè)高得驚人的獎金和福利，從法律和經(jīng)濟角度上都是說不過去的。
有些國有企業(yè)將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，實際是將本不屬于它們的國家自然資源租上市。這意味著國有資源性資產(chǎn)的流失之可能。
四、水資源利用的利益平衡原則
水資源有多重價值，對應(yīng)著多重利用方式，進而對應(yīng)著多重利益群體。其價值有四類：第一類，水是人類生存所不可缺少的自然資源，而一些河流、峽谷、周邊流域地區(qū)的自然文化景觀奇特，生物多樣性豐富，或生態(tài)系統(tǒng)功能有重要的全局性地位。如三江并流世界遺產(chǎn)具有獨一無二和非人工再造性(張曉：“自然文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵和資源特殊性”，引自張曉、鄭玉歆主編，《中國自然文化遺產(chǎn)資源管理》，P1-P10，社會科學文獻出版社，2001年。
)。這是具有不可替代性的非經(jīng)濟價值，我們稱之為V1。而它又可能轉(zhuǎn)化為該地區(qū)潛在的經(jīng)濟價值，我們稱為第二類價值（V2），如三江并流世界遺產(chǎn)使該地區(qū)成為世界旅游地的前景。第三類是水資源的較為傳統(tǒng)的經(jīng)濟價值（V3），如捕魚等。一般不具有嚴格的排他性。第四類也是經(jīng)濟價值（V4），指通過對流域自然系統(tǒng)的大改變大開發(fā)。如截流發(fā)電、開礦，一般具有較強的排他性。“……水力的發(fā)展與流動的江河是分不開的，因而一個控制著水力利用的人，能夠排斥其他商業(yè)的利用”(理查德·T·伊利等：《土地經(jīng)濟學原理》，第144頁，商務(wù)印書館，1982年。)。
水資源因地各異的價值結(jié)構(gòu)，對應(yīng)著不同利用方式及其的組合，決定了它必然具有各種利益結(jié)構(gòu)(鄭易生：“資源價值與利益集團——國家自然文化遺產(chǎn)資源的一些理論問題”，引自張曉、鄭玉歆主編，《中國自然文化遺產(chǎn)資源管理》，P191-P205，社會科學文獻出版社，2001年。)。與V1對應(yīng)的利益群體首先是環(huán)境保護團體，實際是代表全社會成員甚至后代的利益（稱為G1），這正是水資源的公共物品屬性。而與V2、V3對應(yīng)的利益群體則是社區(qū)性的，（稱為G2-1和G2-2）。倘若通過對水資源的利用實現(xiàn)了其潛在經(jīng)濟利益V2，如通過旅游帶動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，這個經(jīng)濟利益主要應(yīng)由該社區(qū)而不是全社會來分享。這是由水資源的流域特性所決定的。V4首先對應(yīng)著一些“外來的”商業(yè)性機構(gòu)，例如水電公司（G3，）一般都不是社區(qū)性的。關(guān)于水資源的上述價值與利益關(guān)系，可以用表1的矩陣關(guān)系加以簡要概括。
表1 水資源的利益關(guān)系矩陣
G1G2G3
利益集團全體社會成員當?shù)厣鐓^(qū)居民商業(yè)性機構(gòu)
代表者國家當?shù)卣牐牐牐犉髽I(yè)
優(yōu)先對應(yīng)權(quán)利享有 V1享有 V2，V3享有 V4
上述價值結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系盡管已高度簡化，但水資源所包含的不同價值以及相應(yīng)的利益群體之間的關(guān)系還是足夠復雜的，因為三者同時存在著一致性和沖突性，而且既相互區(qū)別，但又在許多方面相互重合。例如，開發(fā)商眼中的價值（V4）只是區(qū)域（或社區(qū)）潛在利益（V2）的一小部分，而V2的源泉又是水資源的非經(jīng)濟價值即V1。
“資源的各種潛在用途互相補充，也互相矛盾，這要求人類使用自己的組織能力，抑制自己的貪心和自私，為了人類的眼前利益，也為了人類的長遠利益理智地配置資源(阿蘭·蘭德爾：《資源經(jīng)濟學》，第18頁，商務(wù)印書館，1989年。)”。按照當前的水電開發(fā)模式，開發(fā)商主導整個開發(fā)進程，具體來講：①水電公司無償取得水資源使用權(quán)，并以此獲取經(jīng)濟利益；②中央和地方政府獲取稅收收入（這本是包括水電公司在內(nèi)的任何企業(yè)維持運營所應(yīng)正常繳納的稅款。在西部大開發(fā)的背景下，水電公司還享有政策優(yōu)惠，企業(yè)所得稅可由33%降至15%，并可享受“兩免三減半”的優(yōu)惠政策）；③工程移民獲得少量移民款，目標是使其基本能夠維持原有經(jīng)濟狀況（這主要是對移民原土地使用權(quán)的補償，如果移民款撥付過程出現(xiàn)一些問題，移民的生活質(zhì)量還有可能比原先狀況絕對下降）。根據(jù)水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)和國家有關(guān)法律法規(guī)來看，這種水電開發(fā)模式存在不少問題。首先，電力公司無償取得水資源使用權(quán)，有可能據(jù)此獲取超額壟斷收益，但是從水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)看，這相當于在以當?shù)厣鐓^(qū)和全社會的利益對電力公司進行補貼。由于這種補貼的被動和無意識，它極有可能扭曲水電工程的成本-效益狀況，并導致水電資源的過度開發(fā)。其次，這種補貼從當前實際情況看，是在拿當?shù)厣鐓^(qū)和全社會的利益對水電公司進行強制性利益轉(zhuǎn)移。不難看出，這種類似的局面如果繼續(xù)蔓延下去，可能會導致比較嚴重的經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境問題，不利于水電資源的合理、有序、可持續(xù)開發(fā)，不利于推進以競價上網(wǎng)、打破壟斷、提高效率為主要目標的電力體制改革。第三，有些地方政府出于或迫于任期政績考慮，將屬于社區(qū)的利益（G2），尤其是其潛在的經(jīng)濟權(quán)益（V2-1）過于廉價地出讓給公司（G3），使得后者在犧牲V1和V2的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益化。這十分短視，不利于在真正意義上推進西部大開發(fā)，并幫助西部地區(qū)人民在可持續(xù)發(fā)展的意義上脫貧致富。顯然，造成這種利益失衡的原因復雜，涉及地方與中央的權(quán)屬劃分等。但是我認為必須從認識上搞清，看到不同群體利益的沖突和根本上的一致性，以利益平衡為原則。從制度建設(shè)上確保恰如其分地尊重水資源利用中每一種價值及其對應(yīng)的利益的合理性，是實現(xiàn)“和諧社會”和“五個統(tǒng)籌”的重大問題。
五、探索可持續(xù)的水電開發(fā)新模式
上文的分析表明，由于各方面的原因，當前的水電工程開發(fā)模式主要存在著以下幾個問題：①水資源的價值結(jié)構(gòu)以及所涉及的利益關(guān)系沒有得到充分的理解和重視。水電資源開發(fā)方式不是服從綜合的規(guī)劃，而是盲目排斥其他方式。②水資源的資產(chǎn)地位不被承認，水資源價值沒有得到合理體現(xiàn)；③水電資源開發(fā)過程中的外部成本沒有受到應(yīng)有重視，外部成本的分攤協(xié)調(diào)機制沒有建立。針對這些問題，本文在此提出若干政策建議。
1建立水資源有償使用制度
要將水資源租以及水資源使用成本引入水電開發(fā)過程。按照《中華人民共和國水法》，進一步體現(xiàn)水資源資產(chǎn)的權(quán)屬性。
由于在實踐中，水電工程的開發(fā)往往很難協(xié)調(diào)處理各方利益關(guān)系，作為國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)，水利部對此所起到的作用也難以使人樂觀。其原因主要在于，水資源的資產(chǎn)屬性、資源使用成本、使用者付費等資源性資產(chǎn)的管理理念還沒有得到有關(guān)部門的廣泛認同，水利部也沒有得到類似于國資委或國土資源部的依法履行產(chǎn)權(quán)代理人或者資源監(jiān)護人的職責授權(quán)。因此，水利部對水資源資產(chǎn)的權(quán)屬遭到削弱，其對水資源資產(chǎn)的收益權(quán)以及與此對應(yīng)的有償使用問題，在水電工程開發(fā)的實踐中均遭遇困境。
從水電資源可持續(xù)開發(fā)和利用的角度看，首先應(yīng)確立水資源有償使用制度，其次，基于水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)，應(yīng)著手建立科學合理的水資源收益分配制度，必須打破現(xiàn)有的水電公司獨占全部收益的不合理分配格局?？尚械乃婇_發(fā)新模式，包括資源使用權(quán)公開招標、有償使用；或者讓水利部門、流域周邊地區(qū)以及包括涉及工程移民的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等利益主體以水資源使用權(quán)參股水電開發(fā)公司，與各種投資主體共同分享資源開發(fā)經(jīng)濟利益。而當務(wù)之急，則是應(yīng)使水利部作為水資源的授權(quán)管理部門，在加強流域綜合規(guī)劃等各項相關(guān)工作當中發(fā)揮更大的作用。
2強化水電開發(fā)的社會監(jiān)管
由于目前水電工程開發(fā)過程中所產(chǎn)生的各種外部成本，尤其是生態(tài)和社會環(huán)境的外部成本沒有完全內(nèi)部化，客觀上造成了開發(fā)商對當?shù)鼐用窈蜕鐣娴那终夹袨椋L了當前水電投資過熱的問題。
從經(jīng)濟理論角度看，解決的辦法有兩個思路，一個是按照科思的路子，解決外部性可以通過定義產(chǎn)權(quán)來解決，因為只要產(chǎn)權(quán)明確，外部性可以通過談判（市場方式）來解決，對效率沒有影響。另一個思路是采用庇古的路子，政府通過征收資源稅，使發(fā)電企業(yè)將水資源的成本完全內(nèi)部化。
美國的水電開發(fā)管理制度遵循的基本上是科思的路子。根據(jù)美國聯(lián)邦電力法案，美國聯(lián)邦能源管制委員會（Federal Energy Regulatory Commission，即FERC）對位于各航道的非聯(lián)邦政府所屬的水電工程具有監(jiān)管權(quán)。FERC除對水電項目發(fā)放許可證之外，還對許可協(xié)議的執(zhí)行情況和水庫大壩的安全程度進行監(jiān)管。FERC頒發(fā)的水電項目許可證有效期限在30～50年不等，一般新建項目的許可期限為50年；到期重新申請許可證的期限為30～40年，具體視工程的環(huán)境影響和申請人提交的改進計劃而定。許可證的期限一般均足以讓投資者回收其經(jīng)濟成本。此外，許可協(xié)議一般均會對項目的建設(shè)運營做出詳細規(guī)定，并要求投資人對項目工程進行合理維護和安全運營。由于圍繞水電資源開發(fā)的各項產(chǎn)權(quán)界定相對比較清晰，并且有司法系統(tǒng)的獨立性和公正性作保證，因此水電工程的有關(guān)外部成本基本能夠通過相關(guān)主體的公平博弈通過市場方式內(nèi)部化。FERC所要做的只是根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定進行合規(guī)性審查。
科思的路子的前提是需要以清晰的產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)。相比較而言，庇古的路子操作相對簡單。但庇古的路子也會造成一系列由政府干預所帶來的問題，比如政府干預是否有效的問題?？紤]到中國近期的實際情況，可能需要對兩種思路進行綜合，一是按照科思的思路重構(gòu)中央、地方和原住民的利益關(guān)系；二是要確立水電資源的有償使用制度。在具體政策層面，從近期來看，在電力項目的經(jīng)濟性審批隨著投資體制改革的推進逐步放松的同時，應(yīng)加強流域綜合規(guī)劃，強化對水電開發(fā)的社會監(jiān)管，比如在《環(huán)境影響評價法》的框架內(nèi)加強對水電工程的環(huán)境影響評價，以及在有關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的社會影響評價。
六、結(jié)論
本文的討論表明，盡管水資源具有明確的資產(chǎn)屬性，但沒有以任何形式計入水電公司企業(yè)的資產(chǎn)負債表。從水資源的特殊價值-利益結(jié)構(gòu)看，這種由水電公司無償獲取水資源使用權(quán)，并主導水電資源開發(fā)的模式，難以協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，并容易引發(fā)水電資源的過度開發(fā)。從西部大開發(fā)和“西電東送”的大背景下來看，當前的水電開發(fā)模式，是典型的資源掠奪行為。
本文指出，對于水電開發(fā)中各方利益關(guān)系，作為國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)，水利部所起到的作用難以使人樂觀。其原因主要在于，水資源的資產(chǎn)屬性、資源使用成本、使用者付費等資源性資產(chǎn)的管理理念還沒有得到有關(guān)部門的廣泛認同，水利部也沒有得到類似于國資委或國土資源部的依法履行產(chǎn)權(quán)代理人或者資源監(jiān)護人的職責授權(quán)。要理順水電開發(fā)中的利益關(guān)系，水利部需要發(fā)揮更大的作用。
最后，本文提出，從水電資源可持續(xù)開發(fā)和利用的角度看，必須打破現(xiàn)有的水電公司獨占水資源壟斷收益的不合理分配格局，確立水資源有償使用制度，著手建立符合水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)的科學合理的水資源收益分配制度?？尚械乃婇_發(fā)新模式，包括資源使用權(quán)公開招標、有償使用；或者讓水利部門、流域周邊地區(qū)以及包括涉及工程移民的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等利益主體以水資源使用權(quán)參股水電開發(fā)公司，與各種投資主體共同分享資源開發(fā)經(jīng)濟利益。而當務(wù)之急，則應(yīng)在放松水電投資經(jīng)濟性審批的同時加強流域綜合規(guī)劃，并在《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)加強社會性監(jiān)管。
一、電力公司為什么要“跑馬圈水”
最近兩年，國內(nèi)近20個省、市、自治區(qū)因電力供需緊張出現(xiàn)不同程度的拉閘限電。一些省份經(jīng)濟增長受損，叫苦連天。與此同時，電力投資的快速增長又使各界對未來幾年可能出現(xiàn)的電力過剩感到擔憂。水電投資也出現(xiàn)爆發(fā)性增長。特別是西南地區(qū)，怒江、金沙江、瀾滄江、雅礱江、嘉陵江、岷江、漢江、大渡河等的干流支流，幾乎都已被分別劃入大小電力公司的開發(fā)范圍。在西部大開發(fā)和“西電東送”的大背景下，西南地區(qū)許多地方政府為增加地方財政收入、招商引資，積極參與。這種以水電開發(fā)公司為主導，地方政府緊密合作，化地挖掘水電潛能的開發(fā)模式，被稱為“跑馬圈水”。人們感興趣的是：為什么它發(fā)展如此迅猛？
1投資過熱不完全是為了緩解需求壓力
支撐當前這種“跑馬圈水”式水電投資熱的主要理由一是當前的缺電形勢，二是中長期電力需求的增長預期。但是仔細分析，這些理由還不足以支持水電投資的爆發(fā)性、無序的增長。首先，所有這些水電開發(fā)項目中至少有相當一部分不可能起到緩解當前電力供應(yīng)緊張局面的作用。而根據(jù)國家電監(jiān)會、發(fā)改委等權(quán)威部門的預測，按照現(xiàn)在的投資計劃，中國的電力工業(yè)在2006年可基本達到供需平衡，到2008年左右將出現(xiàn)大量富余。其次，如果說當前的電力投資是出于解決中長期電力需求問題的考慮，那就更有條件從容規(guī)劃，陸續(xù)上馬。為什么不少項目現(xiàn)在尚未立項、尚未通過環(huán)境影響評價就迫不及待地爭取破土動工？迫不及待地通過國家開發(fā)銀行等途徑籌集資金？盡管連國家電監(jiān)會、發(fā)改委等權(quán)威部門均對電力投資的過熱勢頭表示擔憂，但這股熱情卻絲毫不見減弱。相反，各大電力公司還在竭力要求各有關(guān)部門盡快改革電力投資體制，出臺稅收優(yōu)惠政策，降低項目自有資金比例，提供政策性貸款支持，加快項目規(guī)劃評審速度。此外，連被普遍認為自我約束機制更為健全的民營企業(yè)、甚至外資企業(yè)，都竭力試圖通過各種方式投身于這股水電開發(fā)熱。
急劇膨脹的水電投資不完全是為了緩解短期用電的需求壓力，也不完全是為滿足長期用電需求增長之必要。在一些地方提升能源需求量預期的諸因素中，已現(xiàn)出了非理性的、“超經(jīng)濟的”、投機性的、甚至“訛詐”的成份。這類現(xiàn)象是以往吃“大鍋飯”的情況下特有的。顯然，這里有一些特別的利益。
2水電的低成本優(yōu)勢
從電站/電廠建設(shè)的固定成本來看，水電每千瓦造價在7000～10000元之間，30～60萬千瓦國產(chǎn)機組的火電單位造價為5400～6300元，進口66萬千瓦機組火電為7200～8200元，水電比火電高出約40%。但考慮到國家對環(huán)?？刂埔蟮奶岣撸痣娪糜诿摿?、脫硝、除塵等方面的資金支出今后將可能占到造價的1/3，水火電的造價將逐漸接近。造價直接和折舊相關(guān)，也就是發(fā)電成本中的固定成本，就目前來看，折舊占水電成本中的大部分，而折舊在火電成本中的比重僅20～30%。
從運行成本角度看，火電的燃料成本占發(fā)電成本的60%以上，目前火電運行成本平均約0.19元/度，水電僅004～009元/度，水電成本優(yōu)勢顯著。這從各家發(fā)電類上市公司的單位發(fā)電成本比較中也可以看出此外，在火電公司之間仍存在很大的運行成本差異，由于我國產(chǎn)煤區(qū)主要在經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，而沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的煤炭主要靠輸入，長距離的運輸也大大提高了電廠的運行成本，相比之下，坑口電廠的運行成本就要低得多(對由此引發(fā)的“跑馬圈煤”問題，筆者已在別處進行過討論，此處不再贅述。)。
綜合起來看，由于煤炭價格的上漲，以及國家對環(huán)?？刂埔蟮奶岣?，火電廠的運行和建設(shè)成本都將上升，因而水電的低運行成本優(yōu)勢將更為顯著。隨著競價上網(wǎng)等改革措施的推進實施，水電的低成本優(yōu)勢將直接轉(zhuǎn)化為盈利增長空間，水電工程投資的預期收益因此劇增。這正是開發(fā)公司爭相投資的動力。
問題是，為什么水電成本那么低呢？
二、占有水資源是水電工程高額利潤的根本原因
1．水資源與水電工程的利潤
(1)水資源是水力發(fā)電過程中的核心生產(chǎn)要素。這從水量對于水力發(fā)電類上市公司的發(fā)電量與公司業(yè)績的影響中可見一斑。例如，在2000年上市時曾創(chuàng)下88.69倍發(fā)行市盈率紀錄的閩東電力（股票代碼：000993）曾于2003年下半年遭遇了一場突如其來的旱災(zāi)，對公司的經(jīng)營業(yè)績產(chǎn)生巨大影響。閩東電力2004年02月17日發(fā)布的2003財務(wù)年度業(yè)績預告，2003年6月份以來嚴重干旱的天氣造成公司主營業(yè)務(wù)收入大幅下降，公司預計2003年度將出現(xiàn)虧損。廣西桂東電力股份有限公司（股票代碼：600310）也因2004年第一季度遭遇類似的干旱天氣而分別于4月13日和7月12日發(fā)布經(jīng)營業(yè)績預虧和預警的提示性公告，預計2004年度經(jīng)營業(yè)績將出現(xiàn)虧損，提醒廣大投資者注意投資風險。
(2)水資源的資產(chǎn)屬性。財政部2001年發(fā)布的《企業(yè)會計制度》指出，“資產(chǎn)是指過去的交易、事項形成并由企業(yè)擁有或者控制的資源，該資源預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益”。水資源對于水電公司而言是否具備資產(chǎn)屬性?以桂冠電力(公司全稱：廣西桂冠電力股份有限公司，股票代碼：600236；該公司從1992年9月開始負責開發(fā)建設(shè)經(jīng)營水能資源“富礦”廣西紅水河百龍灘水電站，是全國第一家以股份制形式籌集資金進行大中型水電站建設(shè)的電力企業(yè)）為例，根據(jù)財政部《企業(yè)會計制度》對資產(chǎn)的定義：桂冠電力確實①憑借過去的某種交易或事項獲取了對紅水河部分水資源的使用權(quán)；②擁有并控制對紅水河部分水資源的使用權(quán)；③能夠通過該項使用權(quán)為公司帶來預期經(jīng)濟利益。由此可見，與土地或土地使用權(quán)類似，水資源或水資源使用權(quán)完全符合財政部《企業(yè)會計制度》對企業(yè)資產(chǎn)的定義，其作為企業(yè)資產(chǎn)，理論上不應(yīng)存在爭議。其他水力發(fā)電類企業(yè)，如長江電力、桂東電力、閩東電力、岷江水電以及新近上市的廣安愛眾等水電類上市公司，均擁有類似的能夠為公司帶來預期經(jīng)濟利益的水資源使用權(quán)。
(3)水資源不算公司資產(chǎn)。那么水資源到底有沒有作為資產(chǎn)項目或其他任何項目出現(xiàn)在水電公司的資產(chǎn)負債表上呢？我們?nèi)砸怨鸸陔娏槔齺磉M行分析。根據(jù)桂冠電力2002年度報告所附的經(jīng)審計的會計報表第五條“合并財務(wù)報表主要項目附注”第9款所載，2002財務(wù)年度無融資租入固定資產(chǎn)和經(jīng)營租賃租入固定資產(chǎn)。查看桂冠電力《2002年財務(wù)報告附注》第二部分“公司主要會計政策、會計估計和合并會計報表的編制方法”第13條“固定資產(chǎn)計價與折舊政策及固定資產(chǎn)減值準備的計提方法”、第16條“無形資產(chǎn)計價及攤銷方法”規(guī)定可知，水資源或者水資源使用權(quán)作為水電公司生產(chǎn)經(jīng)營的核心生產(chǎn)資料，并未被作為企業(yè)資產(chǎn)列入公司的資產(chǎn)負債表。
事實上，該財務(wù)報告附注的第14條“在建工程核算方法”指出，“在建工程按實際發(fā)生的支出入賬，并在達到預定可使用狀態(tài)時，按工程的實際成本確認為固定資產(chǎn)。每年末，對在建工程進行全面檢查，如果有證據(jù)表明在建工程已經(jīng)發(fā)生了減值，則計提減值準備，計入當期損益。在建工程減值準備按單項資產(chǎn)計提?！边@就是說，水電項目在建工程按照工程建設(shè)開發(fā)成本計價，水資源或水資源使用權(quán)不屬于水電公司的資產(chǎn)項目，其對水資源的利用不需要支付資源使用成本。
2．“水電租金”——占有水資源的權(quán)益是公司的主要“利潤”來源
一方面當資產(chǎn)使用；一方面不付使用成本，就像是自家的財產(chǎn)——這是有實無名的、特別有利的權(quán)益。它是從何而來的呢？
從理論角度看，典型的“工程水利”思維是：在大江大河上建壩截水即自動擁有水資源使用權(quán)。實際是用工程改變了水資源原來的使用方式，并以此改變了利益格局——它很像一場“政變”，將水流的控制權(quán)易手，由某家開發(fā)商占有這個低成本發(fā)電利潤之源。其排他性是很強的：一是其他水電公司不能再有此“初始權(quán)利”，二是許多其他依靠水資源的生產(chǎn)生活方式不得依舊存在。在這里，各家的競爭主要不是技術(shù)的、經(jīng)營的能力，而是搶奪和占住這個權(quán)利的本領(lǐng)。因為前者只不過是對應(yīng)著獲取利潤，而后者則對應(yīng)著水力資源的租?！白狻辈皇莿趧訄蟪?，也不是經(jīng)營的利潤，而是資源所有者的權(quán)益。注意這里還沒有考慮工程的社會成本—收益（外部性）。正是“水電經(jīng)濟租”導致當前哄搶和瓜分水電資源的混亂局面。“進門（即占得資源）比利潤率計算更重要”——這是業(yè)內(nèi)人心照不宣的要領(lǐng)。那么誰應(yīng)得到它呢？應(yīng)以什么方式得到它呢？
三、水電公司不應(yīng)壟斷水力資源收益
1從企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)的屬性看，一般的固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)或無形資產(chǎn)等各類型資產(chǎn)通常都具有稀缺性、收益性、權(quán)屬性和有償性等屬性(“綠色GDP與自然資源的資產(chǎn)化管理”，http://www.gmw.cn/content/2004-09/29/content_109240.htm，文章來源：《光明日報》2004年9月29日。)。相比之下，水資源資產(chǎn)同樣具備稀缺性、收益性，是社會財富的重要組成部分。盡管其權(quán)屬性和有償性，在實踐中還存在不少問題。然而從理論上講，在我國，水資源資產(chǎn)的權(quán)屬性不應(yīng)存在爭議。按照《中華人民共和國水法》的規(guī)定，“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”。水利部是國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)。按照《水法》規(guī)定，水利部作為國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)，依法對水資源資產(chǎn)享有管理權(quán)限，負有管理義務(wù)。從理論上說，水電公司是水資源所有者（國家）委托的政府機構(gòu)特許的經(jīng)營者。所有者和經(jīng)營者的權(quán)益是不同的?！耙驗槲遥ㄅ潘缘兀┦褂盟宰庖矚w于我”的邏輯是錯誤的(按照資源經(jīng)濟學的理論，為使社會從一種資源的開發(fā)利用中獲得的收益凈現(xiàn)值化，資源的價格不應(yīng)與資源的邊際生產(chǎn)成本相等，而應(yīng)等于邊際生產(chǎn)成本加上這種資源未開采時的影子價格之和，即資源使用成本。水資源的影子價格即水資源使用費或稀缺資源租，包括目前還比較難以用貨幣計量的環(huán)境變化損益等要素。所有未來水資源租金的現(xiàn)值的總和，即為水資源使用權(quán)的市場評估價。對于水資源比較豐富的所謂水資源“富礦”，則可以參照級差地租的概念引入“水資源級差租”。)。
2國有企業(yè)利益不等同于國家利益。對上述強制性利益轉(zhuǎn)移合理性的一種解讀是：水資源屬于國家所有，國有企業(yè)的經(jīng)營收入屬于國家，反正都是國家的。我們認為這存在原則性的問題。企業(yè)(包括國有企業(yè))與國家利益息息相關(guān)。但是從國家資產(chǎn)和國有資源的管理制度看，企業(yè)（包括國有企業(yè)）不能代表國家利益。根據(jù)《憲法》規(guī)定， “人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。水資源屬于國家所有，即指屬于由組成國家的全體公民所有，因此只有人民代表大會才有權(quán)代表全體公民行使所有權(quán)。此外，根據(jù)《憲法》規(guī)定，各級人民政府是人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，它在人大的授權(quán)范圍內(nèi)管理國家事務(wù)。但行政機關(guān)本身不是人民的代表機關(guān)，不能代表人民行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)(對此問題的相關(guān)討論可參見全國人大常委會法制工作委員會俞敏聲（2003），“可持續(xù)發(fā)展呼喚民主法制”；中國社會科學院環(huán)境與發(fā)展研究中心趙京興、鄭易生（2003），“貴州省國家風景名勝區(qū)管理體制調(diào)研報告”；以及中國政法大學蔡定劍（2004），“誰代表國家所有權(quán)？”。)。因此，從法律角度來看，水資源及其他國有資源和國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于人大，政府是人大的授權(quán)機構(gòu)；國資委、水利部、電監(jiān)會等機構(gòu)則是政府的授權(quán)管理機構(gòu)，即二級代理人；而電力公司再大恐怕也不是三級代理人。
水利工程有程度不等的公益性質(zhì)，但是水力發(fā)電站則基本是營利性公司。追求利潤化是市場經(jīng)濟中所有企業(yè)的目標，包括國有企業(yè)。如前面所說，一些國有資源性企業(yè)憑借資源所取得的超額收益，遠遠超過一般投資回收率，也不是由于其經(jīng)營所能取得的利潤，而是資源性資產(chǎn)的溢價收入（資源租金）。而這部分資源租金，如果沒有按照中央、地方各級權(quán)力機構(gòu)的利益訴求由各地分享，成為一部分公司比其他行業(yè)和國有企業(yè)高得驚人的獎金和福利，從法律和經(jīng)濟角度上都是說不過去的。
有些國有企業(yè)將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，實際是將本不屬于它們的國家自然資源租上市。這意味著國有資源性資產(chǎn)的流失之可能。
四、水資源利用的利益平衡原則
水資源有多重價值，對應(yīng)著多重利用方式，進而對應(yīng)著多重利益群體。其價值有四類：第一類，水是人類生存所不可缺少的自然資源，而一些河流、峽谷、周邊流域地區(qū)的自然文化景觀奇特，生物多樣性豐富，或生態(tài)系統(tǒng)功能有重要的全局性地位。如三江并流世界遺產(chǎn)具有獨一無二和非人工再造性(張曉：“自然文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵和資源特殊性”，引自張曉、鄭玉歆主編，《中國自然文化遺產(chǎn)資源管理》，P1-P10，社會科學文獻出版社，2001年。
)。這是具有不可替代性的非經(jīng)濟價值，我們稱之為V1。而它又可能轉(zhuǎn)化為該地區(qū)潛在的經(jīng)濟價值，我們稱為第二類價值（V2），如三江并流世界遺產(chǎn)使該地區(qū)成為世界旅游地的前景。第三類是水資源的較為傳統(tǒng)的經(jīng)濟價值（V3），如捕魚等。一般不具有嚴格的排他性。第四類也是經(jīng)濟價值（V4），指通過對流域自然系統(tǒng)的大改變大開發(fā)。如截流發(fā)電、開礦，一般具有較強的排他性。“……水力的發(fā)展與流動的江河是分不開的，因而一個控制著水力利用的人，能夠排斥其他商業(yè)的利用”(理查德·T·伊利等：《土地經(jīng)濟學原理》，第144頁，商務(wù)印書館，1982年。)。
水資源因地各異的價值結(jié)構(gòu)，對應(yīng)著不同利用方式及其的組合，決定了它必然具有各種利益結(jié)構(gòu)(鄭易生：“資源價值與利益集團——國家自然文化遺產(chǎn)資源的一些理論問題”，引自張曉、鄭玉歆主編，《中國自然文化遺產(chǎn)資源管理》，P191-P205，社會科學文獻出版社，2001年。)。與V1對應(yīng)的利益群體首先是環(huán)境保護團體，實際是代表全社會成員甚至后代的利益（稱為G1），這正是水資源的公共物品屬性。而與V2、V3對應(yīng)的利益群體則是社區(qū)性的，（稱為G2-1和G2-2）。倘若通過對水資源的利用實現(xiàn)了其潛在經(jīng)濟利益V2，如通過旅游帶動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，這個經(jīng)濟利益主要應(yīng)由該社區(qū)而不是全社會來分享。這是由水資源的流域特性所決定的。V4首先對應(yīng)著一些“外來的”商業(yè)性機構(gòu)，例如水電公司（G3，）一般都不是社區(qū)性的。關(guān)于水資源的上述價值與利益關(guān)系，可以用表1的矩陣關(guān)系加以簡要概括。
表1 水資源的利益關(guān)系矩陣
G1G2G3
利益集團全體社會成員當?shù)厣鐓^(qū)居民商業(yè)性機構(gòu)
代表者國家當?shù)卣牐牐牐犉髽I(yè)
優(yōu)先對應(yīng)權(quán)利享有 V1享有 V2，V3享有 V4
上述價值結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系盡管已高度簡化，但水資源所包含的不同價值以及相應(yīng)的利益群體之間的關(guān)系還是足夠復雜的，因為三者同時存在著一致性和沖突性，而且既相互區(qū)別，但又在許多方面相互重合。例如，開發(fā)商眼中的價值（V4）只是區(qū)域（或社區(qū)）潛在利益（V2）的一小部分，而V2的源泉又是水資源的非經(jīng)濟價值即V1。
“資源的各種潛在用途互相補充，也互相矛盾，這要求人類使用自己的組織能力，抑制自己的貪心和自私，為了人類的眼前利益，也為了人類的長遠利益理智地配置資源(阿蘭·蘭德爾：《資源經(jīng)濟學》，第18頁，商務(wù)印書館，1989年。)”。按照當前的水電開發(fā)模式，開發(fā)商主導整個開發(fā)進程，具體來講：①水電公司無償取得水資源使用權(quán)，并以此獲取經(jīng)濟利益；②中央和地方政府獲取稅收收入（這本是包括水電公司在內(nèi)的任何企業(yè)維持運營所應(yīng)正常繳納的稅款。在西部大開發(fā)的背景下，水電公司還享有政策優(yōu)惠，企業(yè)所得稅可由33%降至15%，并可享受“兩免三減半”的優(yōu)惠政策）；③工程移民獲得少量移民款，目標是使其基本能夠維持原有經(jīng)濟狀況（這主要是對移民原土地使用權(quán)的補償，如果移民款撥付過程出現(xiàn)一些問題，移民的生活質(zhì)量還有可能比原先狀況絕對下降）。根據(jù)水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)和國家有關(guān)法律法規(guī)來看，這種水電開發(fā)模式存在不少問題。首先，電力公司無償取得水資源使用權(quán)，有可能據(jù)此獲取超額壟斷收益，但是從水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)看，這相當于在以當?shù)厣鐓^(qū)和全社會的利益對電力公司進行補貼。由于這種補貼的被動和無意識，它極有可能扭曲水電工程的成本-效益狀況，并導致水電資源的過度開發(fā)。其次，這種補貼從當前實際情況看，是在拿當?shù)厣鐓^(qū)和全社會的利益對水電公司進行強制性利益轉(zhuǎn)移。不難看出，這種類似的局面如果繼續(xù)蔓延下去，可能會導致比較嚴重的經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境問題，不利于水電資源的合理、有序、可持續(xù)開發(fā)，不利于推進以競價上網(wǎng)、打破壟斷、提高效率為主要目標的電力體制改革。第三，有些地方政府出于或迫于任期政績考慮，將屬于社區(qū)的利益（G2），尤其是其潛在的經(jīng)濟權(quán)益（V2-1）過于廉價地出讓給公司（G3），使得后者在犧牲V1和V2的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益化。這十分短視，不利于在真正意義上推進西部大開發(fā)，并幫助西部地區(qū)人民在可持續(xù)發(fā)展的意義上脫貧致富。顯然，造成這種利益失衡的原因復雜，涉及地方與中央的權(quán)屬劃分等。但是我認為必須從認識上搞清，看到不同群體利益的沖突和根本上的一致性，以利益平衡為原則。從制度建設(shè)上確保恰如其分地尊重水資源利用中每一種價值及其對應(yīng)的利益的合理性，是實現(xiàn)“和諧社會”和“五個統(tǒng)籌”的重大問題。
五、探索可持續(xù)的水電開發(fā)新模式
上文的分析表明，由于各方面的原因，當前的水電工程開發(fā)模式主要存在著以下幾個問題：①水資源的價值結(jié)構(gòu)以及所涉及的利益關(guān)系沒有得到充分的理解和重視。水電資源開發(fā)方式不是服從綜合的規(guī)劃，而是盲目排斥其他方式。②水資源的資產(chǎn)地位不被承認，水資源價值沒有得到合理體現(xiàn)；③水電資源開發(fā)過程中的外部成本沒有受到應(yīng)有重視，外部成本的分攤協(xié)調(diào)機制沒有建立。針對這些問題，本文在此提出若干政策建議。
1建立水資源有償使用制度
要將水資源租以及水資源使用成本引入水電開發(fā)過程。按照《中華人民共和國水法》，進一步體現(xiàn)水資源資產(chǎn)的權(quán)屬性。
由于在實踐中，水電工程的開發(fā)往往很難協(xié)調(diào)處理各方利益關(guān)系，作為國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)，水利部對此所起到的作用也難以使人樂觀。其原因主要在于，水資源的資產(chǎn)屬性、資源使用成本、使用者付費等資源性資產(chǎn)的管理理念還沒有得到有關(guān)部門的廣泛認同，水利部也沒有得到類似于國資委或國土資源部的依法履行產(chǎn)權(quán)代理人或者資源監(jiān)護人的職責授權(quán)。因此，水利部對水資源資產(chǎn)的權(quán)屬遭到削弱，其對水資源資產(chǎn)的收益權(quán)以及與此對應(yīng)的有償使用問題，在水電工程開發(fā)的實踐中均遭遇困境。
從水電資源可持續(xù)開發(fā)和利用的角度看，首先應(yīng)確立水資源有償使用制度，其次，基于水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)，應(yīng)著手建立科學合理的水資源收益分配制度，必須打破現(xiàn)有的水電公司獨占全部收益的不合理分配格局?？尚械乃婇_發(fā)新模式，包括資源使用權(quán)公開招標、有償使用；或者讓水利部門、流域周邊地區(qū)以及包括涉及工程移民的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等利益主體以水資源使用權(quán)參股水電開發(fā)公司，與各種投資主體共同分享資源開發(fā)經(jīng)濟利益。而當務(wù)之急，則是應(yīng)使水利部作為水資源的授權(quán)管理部門，在加強流域綜合規(guī)劃等各項相關(guān)工作當中發(fā)揮更大的作用。
2強化水電開發(fā)的社會監(jiān)管
由于目前水電工程開發(fā)過程中所產(chǎn)生的各種外部成本，尤其是生態(tài)和社會環(huán)境的外部成本沒有完全內(nèi)部化，客觀上造成了開發(fā)商對當?shù)鼐用窈蜕鐣娴那终夹袨椋L了當前水電投資過熱的問題。
從經(jīng)濟理論角度看，解決的辦法有兩個思路，一個是按照科思的路子，解決外部性可以通過定義產(chǎn)權(quán)來解決，因為只要產(chǎn)權(quán)明確，外部性可以通過談判（市場方式）來解決，對效率沒有影響。另一個思路是采用庇古的路子，政府通過征收資源稅，使發(fā)電企業(yè)將水資源的成本完全內(nèi)部化。
美國的水電開發(fā)管理制度遵循的基本上是科思的路子。根據(jù)美國聯(lián)邦電力法案，美國聯(lián)邦能源管制委員會（Federal Energy Regulatory Commission，即FERC）對位于各航道的非聯(lián)邦政府所屬的水電工程具有監(jiān)管權(quán)。FERC除對水電項目發(fā)放許可證之外，還對許可協(xié)議的執(zhí)行情況和水庫大壩的安全程度進行監(jiān)管。FERC頒發(fā)的水電項目許可證有效期限在30～50年不等，一般新建項目的許可期限為50年；到期重新申請許可證的期限為30～40年，具體視工程的環(huán)境影響和申請人提交的改進計劃而定。許可證的期限一般均足以讓投資者回收其經(jīng)濟成本。此外，許可協(xié)議一般均會對項目的建設(shè)運營做出詳細規(guī)定，并要求投資人對項目工程進行合理維護和安全運營。由于圍繞水電資源開發(fā)的各項產(chǎn)權(quán)界定相對比較清晰，并且有司法系統(tǒng)的獨立性和公正性作保證，因此水電工程的有關(guān)外部成本基本能夠通過相關(guān)主體的公平博弈通過市場方式內(nèi)部化。FERC所要做的只是根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定進行合規(guī)性審查。
科思的路子的前提是需要以清晰的產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)。相比較而言，庇古的路子操作相對簡單。但庇古的路子也會造成一系列由政府干預所帶來的問題，比如政府干預是否有效的問題?？紤]到中國近期的實際情況，可能需要對兩種思路進行綜合，一是按照科思的思路重構(gòu)中央、地方和原住民的利益關(guān)系；二是要確立水電資源的有償使用制度。在具體政策層面，從近期來看，在電力項目的經(jīng)濟性審批隨著投資體制改革的推進逐步放松的同時，應(yīng)加強流域綜合規(guī)劃，強化對水電開發(fā)的社會監(jiān)管，比如在《環(huán)境影響評價法》的框架內(nèi)加強對水電工程的環(huán)境影響評價，以及在有關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的社會影響評價。
六、結(jié)論
本文的討論表明，盡管水資源具有明確的資產(chǎn)屬性，但沒有以任何形式計入水電公司企業(yè)的資產(chǎn)負債表。從水資源的特殊價值-利益結(jié)構(gòu)看，這種由水電公司無償獲取水資源使用權(quán)，并主導水電資源開發(fā)的模式，難以協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，并容易引發(fā)水電資源的過度開發(fā)。從西部大開發(fā)和“西電東送”的大背景下來看，當前的水電開發(fā)模式，是典型的資源掠奪行為。
本文指出，對于水電開發(fā)中各方利益關(guān)系，作為國務(wù)院授權(quán)的水資源管理機構(gòu)，水利部所起到的作用難以使人樂觀。其原因主要在于，水資源的資產(chǎn)屬性、資源使用成本、使用者付費等資源性資產(chǎn)的管理理念還沒有得到有關(guān)部門的廣泛認同，水利部也沒有得到類似于國資委或國土資源部的依法履行產(chǎn)權(quán)代理人或者資源監(jiān)護人的職責授權(quán)。要理順水電開發(fā)中的利益關(guān)系，水利部需要發(fā)揮更大的作用。
最后，本文提出，從水電資源可持續(xù)開發(fā)和利用的角度看，必須打破現(xiàn)有的水電公司獨占水資源壟斷收益的不合理分配格局，確立水資源有償使用制度，著手建立符合水資源的價值-利益結(jié)構(gòu)的科學合理的水資源收益分配制度?？尚械乃婇_發(fā)新模式，包括資源使用權(quán)公開招標、有償使用；或者讓水利部門、流域周邊地區(qū)以及包括涉及工程移民的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等利益主體以水資源使用權(quán)參股水電開發(fā)公司，與各種投資主體共同分享資源開發(fā)經(jīng)濟利益。而當務(wù)之急，則應(yīng)在放松水電投資經(jīng)濟性審批的同時加強流域綜合規(guī)劃，并在《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)加強社會性監(jiān)管。