上海郊區(qū)，村民正在用挖土機(jī)挖宅基地。目前的宅基地置換更多的是一種建設(shè)用地指標(biāo)的置換。一旦政策放開，農(nóng)村宅基地的升值潛力將難以估算。
    與農(nóng)用地承包權(quán)將可“以多種方式流轉(zhuǎn)”不同，農(nóng)村土地改革中的另一核心環(huán)節(jié)——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，雖然地方上試驗(yàn)、試點(diǎn)不斷，但一些專家認(rèn)為在今日召開的十七屆三中全會(huì)上，對(duì)此問(wèn)題有“新說(shuō)法”的可能性不大。
    而且，在十七屆三中全會(huì)召開之前中央高層的考察行程中，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的表述，只是農(nóng)村土地承包權(quán)將“以多種方式流轉(zhuǎn)”，并未涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。%考試大%
    不過(guò)，沒(méi)有“新說(shuō)法”并非意味著沒(méi)有新動(dòng)作。國(guó)土資源部（下稱“國(guó)土部”）部長(zhǎng)徐紹史7日即表示，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，國(guó)土部門要貫徹落實(shí)好的黨的十七屆三中全會(huì)精神。特別是在改革征地制度、完善土地補(bǔ)償制度，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方面早作研究。
    全國(guó)難“遍地開花”
    國(guó)土部全國(guó)土地利用總體規(guī)劃專家組專家、中國(guó)土地協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)王萬(wàn)茂對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示：“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)推行得不是很通暢，目前更多的只能靠一些試點(diǎn)地區(qū)或‘綜改’地區(qū)去進(jìn)行個(gè)案推廣，難在全國(guó)遍地開花?！?BR>    在王萬(wàn)茂看來(lái)，推行“不通暢”的一個(gè)主要原因，是實(shí)踐與一些現(xiàn)行法律有抵觸，而法律的修改又非一朝一夕可完成。
    農(nóng)用地承包權(quán)流轉(zhuǎn)早已由《農(nóng)村土地承包法》明文規(guī)定，其合法流轉(zhuǎn)受到法律保護(hù)。相比之下，現(xiàn)行《土地管理法》則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的途徑，由此被擠壓。
    2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了第一次界定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。
    此后，廣東、天津等地的試點(diǎn)次第展開，國(guó)土部門也在強(qiáng)化與地方的探索性合作。今年8月，該部與天津、重慶、成都簽署合作備忘錄，以探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。
    但與集體土地流轉(zhuǎn)的地方實(shí)踐相伴的是，問(wèn)題和爭(zhēng)議從未停止。
    在集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了非法轉(zhuǎn)讓與出租、交易混亂等問(wèn)題。而且由于利益沖動(dòng)，不少地區(qū)在未經(jīng)規(guī)劃許可和正常審批的情況下，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
    王萬(wàn)茂認(rèn)為，正是因?yàn)樾鲁霈F(xiàn)的問(wèn)題很多，以至于集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)還停留在試點(diǎn)階段，政策上難以放開，“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策口子不敢開，一開口子，各類問(wèn)題就都出來(lái)了，風(fēng)險(xiǎn)太大?！?BR>    國(guó)務(wù)院辦公廳去年12月下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》便嚴(yán)厲地指出：“任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。”
    對(duì)于此次三中全會(huì)是否會(huì)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上有所突破，王萬(wàn)茂持保守態(tài)度。
    寄望土地法規(guī)修改？%考試大%
    現(xiàn)有法律體系無(wú)法解決集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，法律的修改或新法的制定也就更為各界所寄望。
    中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所所長(zhǎng)鄒曉云對(duì)本報(bào)記者表示，目前在土地流轉(zhuǎn)方面，存在下位的政策、法規(guī)侵犯上位法的問(wèn)題?！稇椃ā穼?duì)土地的權(quán)利規(guī)定得比較寬泛，基本沒(méi)有區(qū)分是否建設(shè)用地，而《土地管理法》對(duì)此進(jìn)行了限制，而再往下的一些政策法規(guī)，在此基礎(chǔ)上又作一些限制。
    在政策層面尚難獲得實(shí)質(zhì)性突破的情況下，只能由一些特殊地區(qū)先行試點(diǎn)。不過(guò)鄒曉云認(rèn)為，目前一些試點(diǎn)地區(qū)的做法能給未來(lái)的制度建設(shè)提供多少經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)，還有待觀察。
    國(guó)土部去年曾表示，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法，該部將不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)再提交國(guó)家立法機(jī)構(gòu)，通過(guò)立法來(lái)解決。
    已經(jīng)醞釀多年的新一輪《土地管理法》修改，也一度為外界打開過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的想象空間。
    日前有媒體報(bào)道，正在修訂的《土地管理法》將確認(rèn)集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。
    在城市房地產(chǎn)業(yè)近年高歌猛進(jìn)的背景下，一旦政策放開，農(nóng)村宅基地的升值潛力將難以估算。
    不過(guò)，王萬(wàn)茂對(duì)此不樂(lè)觀。他認(rèn)為修訂后的《土地管理法》是否會(huì)允許包括農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)入市，目前不會(huì)有定論，“（宅基地入市）問(wèn)題是最敏感、最難的，在這個(gè)問(wèn)題上政策底線一直沒(méi)有被突破過(guò)。”
    鄒曉云也認(rèn)為，在包括小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的宅基地問(wèn)題上，最近幾年政策上不太可能出現(xiàn)松動(dòng)，中央不會(huì)鼓勵(lì)到農(nóng)村去發(fā)展房地產(chǎn)。
    同樣，地方在試點(diǎn)過(guò)程中對(duì)此問(wèn)題也比較審慎。無(wú)論是開集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)地方立法先河的廣東省，還是本月5日剛剛出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試行辦法的河北省，都在立法文件中強(qiáng)調(diào)“宅基地不得流轉(zhuǎn)”或“通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)取得的集體建設(shè)用地不得用于商品住宅開發(fā)”。
    而對(duì)于浙江嘉興近期推行的“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”試點(diǎn)，鄒曉云認(rèn)為，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這并不是流轉(zhuǎn)，更多的是一種建設(shè)用地指標(biāo)的置換，“你在那邊騰出了多少，才可以在這邊占用多少。”
    經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧近日接受采訪時(shí)也表示，相比于“宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)”，以及“直接出售宅基地”這兩種方式，置換才可能是處理農(nóng)民宅基地的方式中的選擇。