在過去約半年時(shí)間內(nèi)，上海市對(duì)土地供應(yīng)始終保持縮量狀態(tài)尤其是商品住宅土地供應(yīng)再次跌入低谷。上海新增建設(shè)用地供應(yīng)的空間究竟有多大？
為此進(jìn)行專門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，正在上海全市范圍內(nèi)實(shí)施的“農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)”很大程度上將告訴市場(chǎng)“不缺地”，潛在建設(shè)用地的供應(yīng)空間總量甚至高達(dá)200至300平方公里！
“我一直認(rèn)為，如果上海農(nóng)村宅基地置換在全市全面展開，將是一次土地利用的重大改變，不可能缺地，反而應(yīng)該關(guān)注的是在這個(gè)過程中，包括土地有償使用費(fèi)在內(nèi)的各方利益的監(jiān)督?！鄙虾１镜匾晃徊辉竿嘎缎彰馁Y深專家表示，置換過程中，政府、農(nóng)民、開發(fā)商各方利益將發(fā)生直接聯(lián)系，如何平衡和監(jiān)督，才是最關(guān)鍵的。而日前，財(cái)政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)資金管理辦法》，對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的使用管理作出新的規(guī)定。
“變量”
去年被深圳納入城中村計(jì)劃的7個(gè)項(xiàng)目近日被獲準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)市區(qū)土地出讓幾乎為零的深圳來說，城中村改造意味著大規(guī)模土地的釋放，涉及的土地面積高達(dá)1億多平方米，潛在房屋建設(shè)面積達(dá)到2億平方米，夠深圳房地產(chǎn)20年發(fā)展。
事實(shí)上，與深圳通過城中村改造釋放土地相比，上海在全市范圍內(nèi)展開多年的農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)背后潛藏的土地釋放潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它。
2006年，上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院朱林興在上海房地系統(tǒng)的官方刊物《上海土地》發(fā)表的《關(guān)于上海農(nóng)村宅基地置換的一些想法》一文中披露：據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過宅基地置換可節(jié)約三成至五成土地。積少成多，初步估算，如全市農(nóng)村宅基地置換工作全部完成，則可節(jié)約200至300平方公里土地。這是一筆非?？少F的土地資源。
僅以200平方公里計(jì)算，相當(dāng)于節(jié)約土地面積2億平方米，若考慮到部分復(fù)墾土地及容積率因素，潛在的物業(yè)建筑面積龐大。
毫無疑問，通過上海農(nóng)村宅基地置換工作節(jié)約的龐大土地資源，其中將有多少可能通過相關(guān)渠道成為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，將成為決定上海樓市未來供求關(guān)系的“變量”。
據(jù)試點(diǎn)情況來看，這個(gè)變量正逐步在現(xiàn)實(shí)中一點(diǎn)點(diǎn)發(fā)揮它的能量。
一位對(duì)上海農(nóng)村宅基地置換進(jìn)行過長(zhǎng)期跟蹤和實(shí)地調(diào)研的高校研究人員告訴記者，試點(diǎn)在全市范圍內(nèi)展開以來，宅基地置換已經(jīng)進(jìn)行了4年多，目前很多試點(diǎn)區(qū)域已經(jīng)基本完成了置換工作，部分節(jié)約的土地也在逐步通過新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)渠道進(jìn)入市場(chǎng)，成為土地供應(yīng)的重要源頭。
“以我們?cè)谒山瓍^(qū)實(shí)地調(diào)研了解的情況看，置換中能節(jié)約大約一半的土地，而這些節(jié)約的土地中有一部分將慢慢轉(zhuǎn)變成為新增建設(shè)用地?！?BR> 2003年，上海頒布《關(guān)于同意關(guān)于鼓勵(lì)本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施細(xì)則(試行)》的通知，明確通過推行宅基地有償置換的試點(diǎn)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整體規(guī)劃和歸并的思路，并率先在奉賢區(qū)試點(diǎn)；2004年7月，上海市確定了第一批共15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)。
“這些試點(diǎn)鎮(zhèn)幾乎遍布了上海市中心城區(qū)以外的所有區(qū)縣，最終的目標(biāo)就是通過各區(qū)縣在試點(diǎn)中積累經(jīng)驗(yàn)，并最終全面進(jìn)行置換?！鄙鲜鲅芯咳藛T提供了一份在松江區(qū)佘山鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研的材料。
材料顯示，整個(gè)佘山鎮(zhèn)通過宅基地置換可以節(jié)約約2000畝土地。
而上述滬上資深專家坦言，這個(gè)過程中，置換出來的土地、中心村住房建設(shè)等核心資源在某種程度上可以看作是“重新分配”，利益的調(diào)整和監(jiān)督很關(guān)鍵。
利益博弈
新增的建設(shè)用地、中心村龐大建設(shè)工程，將是開發(fā)商的一大商機(jī)，而事實(shí)上，在這個(gè)過程中，也缺少不了開發(fā)商的參與。
據(jù)了解，宅基地置換的具體方式上，上海各區(qū)縣存在一定的差異，概括起來可以分為三種：貨幣置換、異地住房置換以及異地宅基地置換。
以上述佘山鎮(zhèn)的試點(diǎn)為例，江秋中心村位于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)，采用了異地住房置換方式動(dòng)遷安置：先確定宅基地置換的對(duì)象(以行政村為單位)，然后編制置換方案，方案報(bào)批后與農(nóng)民簽訂置換協(xié)議，并大規(guī)模地、一次到位地完成中心村建設(shè)，農(nóng)民入住后拆除原宅基地上的房屋并復(fù)墾，最后通過結(jié)余土地的出讓得到資金平衡。
“一般而言，在這個(gè)過程中，運(yùn)作主體會(huì)由當(dāng)?shù)卣旅娴姆康禺a(chǎn)公司擔(dān)當(dāng)?！边@位研究人員透露。
在佘山宅基地置換中，運(yùn)作主體即為上海佘山集鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)有限公司，為鎮(zhèn)政府直接下屬公司，該公司辦理動(dòng)拆遷、中心村建設(shè)、土地復(fù)墾、結(jié)余土地招標(biāo)出讓等全套工作。而項(xiàng)目的資金主要來自銀行貸款、政府撥款和預(yù)售款。村民賠償款來自開發(fā)公司，前期主要為政府撥款和銀行貸款。
上述研究人員透露，宅基地置換中涉及到政府、村民以及開發(fā)商等多方面利益，而以目前的運(yùn)作模式，開發(fā)商的收益大多能得到保障，反而是政府及村民可能會(huì)面臨一些損失。
“首先開發(fā)商得到政府撥款和銀行政策性貸款的支持，安置基地的配套房建設(shè)也是事先確定購買對(duì)象的。而政府的成本在于建設(shè)投入、管理成本等，村民的成本在于獲得新住宅的資金投入(拆遷補(bǔ)償往往不夠)、生活習(xí)慣改變、生活成本增加等。”
供求決定樓市走向
了解到，從2003年開始的宅基地置換到2006年的時(shí)候，已經(jīng)進(jìn)入擴(kuò)大試點(diǎn)的階段。也就意味著隨著置換工作的推進(jìn)，除了復(fù)墾外的節(jié)約土地將源源不斷加入到新增建設(shè)用地供應(yīng)隊(duì)列中。
上海市南匯區(qū)土地協(xié)會(huì)曾在公開發(fā)表的文章中指出，需要“重視土地的經(jīng)營管理和收益分配”，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)除國家征收以外不得改變。宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。置換后，土地承包經(jīng)營權(quán)主體可以因宅基地置換而改變，但由于土地的所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，承包經(jīng)營權(quán)主體的變更及出讓收益的處置等決定權(quán)還是在原集體經(jīng)濟(jì)組織。
客觀上，在宅基地置換后，節(jié)約的龐大土地資源，更便于集中利用或者國家征收投入到城鎮(zhèn)建設(shè)中。
這位研究人員在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些宅基地置換試點(diǎn)，已經(jīng)有一些置換節(jié)約的土地通過相關(guān)程序用于城市居民的動(dòng)遷安置基地建設(shè)中，這無疑在很大程度上分流了對(duì)現(xiàn)存城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地需求。
“也有部分置換節(jié)約土地，開發(fā)商通過相關(guān)審批后，獲得開發(fā)權(quán)，用于普通商品房的開發(fā)?！?
為此進(jìn)行專門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，正在上海全市范圍內(nèi)實(shí)施的“農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)”很大程度上將告訴市場(chǎng)“不缺地”，潛在建設(shè)用地的供應(yīng)空間總量甚至高達(dá)200至300平方公里！
“我一直認(rèn)為，如果上海農(nóng)村宅基地置換在全市全面展開，將是一次土地利用的重大改變，不可能缺地，反而應(yīng)該關(guān)注的是在這個(gè)過程中，包括土地有償使用費(fèi)在內(nèi)的各方利益的監(jiān)督?！鄙虾１镜匾晃徊辉竿嘎缎彰馁Y深專家表示，置換過程中，政府、農(nóng)民、開發(fā)商各方利益將發(fā)生直接聯(lián)系，如何平衡和監(jiān)督，才是最關(guān)鍵的。而日前，財(cái)政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)資金管理辦法》，對(duì)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的使用管理作出新的規(guī)定。
“變量”
去年被深圳納入城中村計(jì)劃的7個(gè)項(xiàng)目近日被獲準(zhǔn)實(shí)施，對(duì)市區(qū)土地出讓幾乎為零的深圳來說，城中村改造意味著大規(guī)模土地的釋放，涉及的土地面積高達(dá)1億多平方米，潛在房屋建設(shè)面積達(dá)到2億平方米，夠深圳房地產(chǎn)20年發(fā)展。
事實(shí)上，與深圳通過城中村改造釋放土地相比，上海在全市范圍內(nèi)展開多年的農(nóng)村宅基地置換試點(diǎn)背后潛藏的土地釋放潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它。
2006年，上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院朱林興在上海房地系統(tǒng)的官方刊物《上海土地》發(fā)表的《關(guān)于上海農(nóng)村宅基地置換的一些想法》一文中披露：據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過宅基地置換可節(jié)約三成至五成土地。積少成多，初步估算，如全市農(nóng)村宅基地置換工作全部完成，則可節(jié)約200至300平方公里土地。這是一筆非?？少F的土地資源。
僅以200平方公里計(jì)算，相當(dāng)于節(jié)約土地面積2億平方米，若考慮到部分復(fù)墾土地及容積率因素，潛在的物業(yè)建筑面積龐大。
毫無疑問，通過上海農(nóng)村宅基地置換工作節(jié)約的龐大土地資源，其中將有多少可能通過相關(guān)渠道成為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，將成為決定上海樓市未來供求關(guān)系的“變量”。
據(jù)試點(diǎn)情況來看，這個(gè)變量正逐步在現(xiàn)實(shí)中一點(diǎn)點(diǎn)發(fā)揮它的能量。
一位對(duì)上海農(nóng)村宅基地置換進(jìn)行過長(zhǎng)期跟蹤和實(shí)地調(diào)研的高校研究人員告訴記者，試點(diǎn)在全市范圍內(nèi)展開以來，宅基地置換已經(jīng)進(jìn)行了4年多，目前很多試點(diǎn)區(qū)域已經(jīng)基本完成了置換工作，部分節(jié)約的土地也在逐步通過新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)渠道進(jìn)入市場(chǎng)，成為土地供應(yīng)的重要源頭。
“以我們?cè)谒山瓍^(qū)實(shí)地調(diào)研了解的情況看，置換中能節(jié)約大約一半的土地，而這些節(jié)約的土地中有一部分將慢慢轉(zhuǎn)變成為新增建設(shè)用地?！?BR> 2003年，上海頒布《關(guān)于同意關(guān)于鼓勵(lì)本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施細(xì)則(試行)》的通知，明確通過推行宅基地有償置換的試點(diǎn)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整體規(guī)劃和歸并的思路，并率先在奉賢區(qū)試點(diǎn)；2004年7月，上海市確定了第一批共15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)。
“這些試點(diǎn)鎮(zhèn)幾乎遍布了上海市中心城區(qū)以外的所有區(qū)縣，最終的目標(biāo)就是通過各區(qū)縣在試點(diǎn)中積累經(jīng)驗(yàn)，并最終全面進(jìn)行置換?！鄙鲜鲅芯咳藛T提供了一份在松江區(qū)佘山鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研的材料。
材料顯示，整個(gè)佘山鎮(zhèn)通過宅基地置換可以節(jié)約約2000畝土地。
而上述滬上資深專家坦言，這個(gè)過程中，置換出來的土地、中心村住房建設(shè)等核心資源在某種程度上可以看作是“重新分配”，利益的調(diào)整和監(jiān)督很關(guān)鍵。
利益博弈
新增的建設(shè)用地、中心村龐大建設(shè)工程，將是開發(fā)商的一大商機(jī)，而事實(shí)上，在這個(gè)過程中，也缺少不了開發(fā)商的參與。
據(jù)了解，宅基地置換的具體方式上，上海各區(qū)縣存在一定的差異，概括起來可以分為三種：貨幣置換、異地住房置換以及異地宅基地置換。
以上述佘山鎮(zhèn)的試點(diǎn)為例，江秋中心村位于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)，采用了異地住房置換方式動(dòng)遷安置：先確定宅基地置換的對(duì)象(以行政村為單位)，然后編制置換方案，方案報(bào)批后與農(nóng)民簽訂置換協(xié)議，并大規(guī)模地、一次到位地完成中心村建設(shè)，農(nóng)民入住后拆除原宅基地上的房屋并復(fù)墾，最后通過結(jié)余土地的出讓得到資金平衡。
“一般而言，在這個(gè)過程中，運(yùn)作主體會(huì)由當(dāng)?shù)卣旅娴姆康禺a(chǎn)公司擔(dān)當(dāng)?！边@位研究人員透露。
在佘山宅基地置換中，運(yùn)作主體即為上海佘山集鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)有限公司，為鎮(zhèn)政府直接下屬公司，該公司辦理動(dòng)拆遷、中心村建設(shè)、土地復(fù)墾、結(jié)余土地招標(biāo)出讓等全套工作。而項(xiàng)目的資金主要來自銀行貸款、政府撥款和預(yù)售款。村民賠償款來自開發(fā)公司，前期主要為政府撥款和銀行貸款。
上述研究人員透露，宅基地置換中涉及到政府、村民以及開發(fā)商等多方面利益，而以目前的運(yùn)作模式，開發(fā)商的收益大多能得到保障，反而是政府及村民可能會(huì)面臨一些損失。
“首先開發(fā)商得到政府撥款和銀行政策性貸款的支持，安置基地的配套房建設(shè)也是事先確定購買對(duì)象的。而政府的成本在于建設(shè)投入、管理成本等，村民的成本在于獲得新住宅的資金投入(拆遷補(bǔ)償往往不夠)、生活習(xí)慣改變、生活成本增加等。”
供求決定樓市走向
了解到，從2003年開始的宅基地置換到2006年的時(shí)候，已經(jīng)進(jìn)入擴(kuò)大試點(diǎn)的階段。也就意味著隨著置換工作的推進(jìn)，除了復(fù)墾外的節(jié)約土地將源源不斷加入到新增建設(shè)用地供應(yīng)隊(duì)列中。
上海市南匯區(qū)土地協(xié)會(huì)曾在公開發(fā)表的文章中指出，需要“重視土地的經(jīng)營管理和收益分配”，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)除國家征收以外不得改變。宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。置換后，土地承包經(jīng)營權(quán)主體可以因宅基地置換而改變，但由于土地的所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，承包經(jīng)營權(quán)主體的變更及出讓收益的處置等決定權(quán)還是在原集體經(jīng)濟(jì)組織。
客觀上，在宅基地置換后，節(jié)約的龐大土地資源，更便于集中利用或者國家征收投入到城鎮(zhèn)建設(shè)中。
這位研究人員在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些宅基地置換試點(diǎn)，已經(jīng)有一些置換節(jié)約的土地通過相關(guān)程序用于城市居民的動(dòng)遷安置基地建設(shè)中，這無疑在很大程度上分流了對(duì)現(xiàn)存城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地需求。
“也有部分置換節(jié)約土地，開發(fā)商通過相關(guān)審批后，獲得開發(fā)權(quán)，用于普通商品房的開發(fā)?！?