最新一期《瞭望》刊出《官員“剛性問責(zé)”之失》一文，直指在官員問責(zé)過程中，“除了少數(shù)官員因重大事故被問責(zé)外，在決策上失誤，或在作風(fēng)、道德、紀(jì)律等方面違規(guī)被問責(zé)的官員很少，更多的是大事化小、小事化了，直至最終逃避了追究。”
之所以出現(xiàn)官員“剛性問責(zé)”之失，文章認(rèn)為，這是因?yàn)槲覈?guó)官員問責(zé)制還處在粗放型階段，僅在技術(shù)上完善行政性問責(zé)還不夠，關(guān)鍵要從行政性問責(zé)走向程序性問責(zé)。
在筆者看來(lái)，除了上述原因，官員“剛性問責(zé)”之失，實(shí)際上還在于權(quán)利軟弱，法治不彰。不可否認(rèn)，行政性問責(zé)如果排斥權(quán)利的參與，就很可能異化為權(quán)力問責(zé)。而如果問責(zé)在封閉的權(quán)力體系內(nèi)進(jìn)行，則作為權(quán)利人的公眾就可能難以期待好的結(jié)果。如果某一地區(qū)或某一部門的權(quán)力總是過于集中，那么權(quán)力問責(zé)也就是某個(gè)特權(quán)者的權(quán)力問責(zé)。不幸的是，上述問題在我們的生活中總是或濃或淡地存在著。結(jié)果就是，那些依賴于人，而不是依托于制度和法律的問責(zé)，一定是高度不確定的。
依政治學(xué)者毛壽龍教授的劃分，官員承擔(dān)責(zé)任有四個(gè)層面：一是道義責(zé)任，二是政治責(zé)任，三是民主責(zé)任，四是法律責(zé)任。道義責(zé)任以道德為執(zhí)行力，比如引咎辭職;政治責(zé)任以黨紀(jì)政紀(jì)為執(zhí)行力，比如黨內(nèi)的紀(jì)律處分。這兩類問責(zé)，在體制體系內(nèi)可以用“剛性問責(zé)”來(lái)要求官員。但對(duì)于公眾而言，官員的道義責(zé)任或政治責(zé)任是否體現(xiàn)了“剛性”并不是最重要的。重要的是，民主責(zé)任和法律責(zé)任必須是剛性的。
所謂民主責(zé)任，面向的是選民和人大代表。雖然絕大多數(shù)官員是基于自上而下的任命而產(chǎn)生，但最終都有官員要直面選民的選票。如果任命者在下級(jí)官員的問責(zé)上行“大事化小、小事化了”的官場(chǎng)魔術(shù)，實(shí)則是使其本人也成了應(yīng)被選民問責(zé)的對(duì)象。選民可以通過民主問責(zé)，來(lái)追究不履行“剛性問責(zé)”的任命者的責(zé)任。問題是，為何礦難頻仍，食品安全事故層出不窮，連總理也在今年政府工作報(bào)告中坦承，“腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和領(lǐng)域比較嚴(yán)重”。顯然，在腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重的那“一些地方、部門和領(lǐng)域”，其主要官員至少是應(yīng)該被民主問責(zé)的。如果這些責(zé)任官員實(shí)則并未被問責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督他們的人大代表是否也應(yīng)被選民問責(zé)?遺憾的是，我們也幾乎沒有聽到過，有哪些選民罷免了某地的哪位代表。選民的權(quán)利“硬”不起來(lái)，官員問責(zé)自然就“剛性”不起來(lái)。
再說(shuō)法律責(zé)任，它所面向的是代表了多數(shù)民意的法律。若法律本身是剛性的，依法而為的司法問責(zé)也理應(yīng)是剛性的。問題是在現(xiàn)在的法律體系里，其禁止性規(guī)范多指向民，而極少指向官員。要讓官員問責(zé)“硬”起來(lái)，首先應(yīng)完善立法，讓官員的責(zé)任追究機(jī)制在法律上先“硬”起來(lái)。這種法律完善，不僅包括規(guī)范具體罰則的實(shí)體法，還應(yīng)包括規(guī)定具體問責(zé)步驟的程序法。只有官員責(zé)任機(jī)制體系化了，才能求之于執(zhí)法的剛性來(lái)推動(dòng)官員問責(zé)的剛性。
對(duì)官員的民主問責(zé)和法律問責(zé)實(shí)則是相輔相成的。以前不久中紀(jì)委、監(jiān)察部通報(bào)的河南信陽(yáng)市國(guó)土資源局違規(guī)集資建房的查處情況為例，責(zé)任人有“違法圈地”的事實(shí)，從報(bào)道上看，極有可能觸犯了刑法第410條所規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”。按法律規(guī)定的管轄權(quán)劃分，此案應(yīng)由當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)調(diào)查。信陽(yáng)市國(guó)土資源局局長(zhǎng)是否有罪?若有罪，罪重還是罪輕?這些均需由當(dāng)?shù)胤ㄔ簛?lái)依事實(shí)和法律進(jìn)行裁判。遺憾的是，我們至今仍未聽到當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)介入調(diào)查的消息。免職處分很可能就替代了司法問責(zé)。連柔性的行政問責(zé)都比法律問責(zé)要“剛”一些，司法官員的作為又在哪里?
之所以出現(xiàn)官員“剛性問責(zé)”之失，文章認(rèn)為，這是因?yàn)槲覈?guó)官員問責(zé)制還處在粗放型階段，僅在技術(shù)上完善行政性問責(zé)還不夠，關(guān)鍵要從行政性問責(zé)走向程序性問責(zé)。
在筆者看來(lái)，除了上述原因，官員“剛性問責(zé)”之失，實(shí)際上還在于權(quán)利軟弱，法治不彰。不可否認(rèn)，行政性問責(zé)如果排斥權(quán)利的參與，就很可能異化為權(quán)力問責(zé)。而如果問責(zé)在封閉的權(quán)力體系內(nèi)進(jìn)行，則作為權(quán)利人的公眾就可能難以期待好的結(jié)果。如果某一地區(qū)或某一部門的權(quán)力總是過于集中，那么權(quán)力問責(zé)也就是某個(gè)特權(quán)者的權(quán)力問責(zé)。不幸的是，上述問題在我們的生活中總是或濃或淡地存在著。結(jié)果就是，那些依賴于人，而不是依托于制度和法律的問責(zé)，一定是高度不確定的。
依政治學(xué)者毛壽龍教授的劃分，官員承擔(dān)責(zé)任有四個(gè)層面：一是道義責(zé)任，二是政治責(zé)任，三是民主責(zé)任，四是法律責(zé)任。道義責(zé)任以道德為執(zhí)行力，比如引咎辭職;政治責(zé)任以黨紀(jì)政紀(jì)為執(zhí)行力，比如黨內(nèi)的紀(jì)律處分。這兩類問責(zé)，在體制體系內(nèi)可以用“剛性問責(zé)”來(lái)要求官員。但對(duì)于公眾而言，官員的道義責(zé)任或政治責(zé)任是否體現(xiàn)了“剛性”并不是最重要的。重要的是，民主責(zé)任和法律責(zé)任必須是剛性的。
所謂民主責(zé)任，面向的是選民和人大代表。雖然絕大多數(shù)官員是基于自上而下的任命而產(chǎn)生，但最終都有官員要直面選民的選票。如果任命者在下級(jí)官員的問責(zé)上行“大事化小、小事化了”的官場(chǎng)魔術(shù)，實(shí)則是使其本人也成了應(yīng)被選民問責(zé)的對(duì)象。選民可以通過民主問責(zé)，來(lái)追究不履行“剛性問責(zé)”的任命者的責(zé)任。問題是，為何礦難頻仍，食品安全事故層出不窮，連總理也在今年政府工作報(bào)告中坦承，“腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和領(lǐng)域比較嚴(yán)重”。顯然，在腐敗現(xiàn)象還比較嚴(yán)重的那“一些地方、部門和領(lǐng)域”，其主要官員至少是應(yīng)該被民主問責(zé)的。如果這些責(zé)任官員實(shí)則并未被問責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督他們的人大代表是否也應(yīng)被選民問責(zé)?遺憾的是，我們也幾乎沒有聽到過，有哪些選民罷免了某地的哪位代表。選民的權(quán)利“硬”不起來(lái)，官員問責(zé)自然就“剛性”不起來(lái)。
再說(shuō)法律責(zé)任，它所面向的是代表了多數(shù)民意的法律。若法律本身是剛性的，依法而為的司法問責(zé)也理應(yīng)是剛性的。問題是在現(xiàn)在的法律體系里，其禁止性規(guī)范多指向民，而極少指向官員。要讓官員問責(zé)“硬”起來(lái)，首先應(yīng)完善立法，讓官員的責(zé)任追究機(jī)制在法律上先“硬”起來(lái)。這種法律完善，不僅包括規(guī)范具體罰則的實(shí)體法，還應(yīng)包括規(guī)定具體問責(zé)步驟的程序法。只有官員責(zé)任機(jī)制體系化了，才能求之于執(zhí)法的剛性來(lái)推動(dòng)官員問責(zé)的剛性。
對(duì)官員的民主問責(zé)和法律問責(zé)實(shí)則是相輔相成的。以前不久中紀(jì)委、監(jiān)察部通報(bào)的河南信陽(yáng)市國(guó)土資源局違規(guī)集資建房的查處情況為例，責(zé)任人有“違法圈地”的事實(shí)，從報(bào)道上看，極有可能觸犯了刑法第410條所規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”。按法律規(guī)定的管轄權(quán)劃分，此案應(yīng)由當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)調(diào)查。信陽(yáng)市國(guó)土資源局局長(zhǎng)是否有罪?若有罪，罪重還是罪輕?這些均需由當(dāng)?shù)胤ㄔ簛?lái)依事實(shí)和法律進(jìn)行裁判。遺憾的是，我們至今仍未聽到當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)介入調(diào)查的消息。免職處分很可能就替代了司法問責(zé)。連柔性的行政問責(zé)都比法律問責(zé)要“剛”一些，司法官員的作為又在哪里?