【正文】
行政主體的積極義務(wù)是一個(gè)值得行政法學(xué)界重視的問題[1]，這既是由我們當(dāng)今所處的行政法時(shí)代的特點(diǎn)決定的，也是由我們黨和政府所倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家的政策所決定的?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了義務(wù)主義階段，這個(gè)階段主要是指在福利國家理念的指導(dǎo)下，要求行政主體在行政執(zhí)法過程中處于為社會(huì)服務(wù)的地位，國家行政部門是一種公務(wù)服務(wù)部門，這時(shí)行政法關(guān)注行政主體義務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)代行政法制度的主流。[2]行政主體的義務(wù)包括積極義務(wù)和消極義務(wù)，在服務(wù)型國家里，行政主體的積極義務(wù)在行政主體的義務(wù)中處于核心地位，行政法關(guān)注行政主體的積極義務(wù)已經(jīng)是當(dāng)今行政法主流中的重點(diǎn)。再者，黨的十六屆三中全會(huì)提出了堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展。2006年初胡錦濤總書記在全國科技會(huì)議上明確提出了要建設(shè)創(chuàng)新型國家。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家必須發(fā)揮行政主體特別是各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的作用，換句話說，行政主體必須積極履行其在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家的義務(wù)。因此，可以說，強(qiáng)化行政主體的義務(wù)特別是積極義務(wù)是當(dāng)今行政法的基本格局，但是遺憾的是行政主體的積極義務(wù)在行政法學(xué)界鮮有論及，至今該理論在行政法學(xué)界尚是空白，鑒于此，筆者撰就本文，就行政主體積極義務(wù)的性質(zhì)、行政主體積極義務(wù)的主要類型和行政主體積極義務(wù)的法律意義作一系統(tǒng)探討，以做引玉之磚。
一、行政主體積極義務(wù)的界定
所謂行政主體的積極義務(wù)是指行政主體為了滿足公共利益的需要，在沒有嚴(yán)格法律規(guī)定的情況下積極主動(dòng)履行的、嚴(yán)格遵守法定行政程序的以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的的義務(wù)。行政主體的積極義務(wù)具有以下一些本質(zhì)屬性：
（一）為了滿足公共利益需要的義務(wù)?！肮怖妗保╬ublic interest、public benefits 、public use、public purpose）是個(gè)含義十分豐富、多變的詞，在絕大多數(shù)情況下，人們用這個(gè)詞來指代政府可正當(dāng)追求與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但無論從中國的歷史來考察，還是從西方的歷史來考察，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)“公共利益”這個(gè)概念是一個(gè)典型的不確定的法律概念。而且是隨著社會(huì)的發(fā)展需要不斷明確的概念。誠如學(xué)者所說，公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性，是典型的不確定法律概念。這種不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面。[3] “公共利益”詞不僅在我國法律文件得到大量的使用，而且在我國2004年的憲法修正案得到了體現(xiàn)。在這些憲法和法律文件中，一般都賦予了公權(quán)力可以為維護(hù)公共利益而采取剝奪私權(quán)的手段。因此，如何界定公共利益關(guān)系到私權(quán)是否能夠得到有效保障的大問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來界定“公共利益”：其一，“公共利益”的一般概念由制憲者和立法者在憲法和法律中予以規(guī)定。這既是公共利益由制憲者和立法者確立概括條款的表現(xiàn)，也構(gòu)成了立法對(duì)政府行為的預(yù)先限制。其二，行政機(jī)關(guān)在具體行政行為過程中依據(jù)自由裁量權(quán)決定何謂公共利益。這既是行政機(jī)關(guān)行使確定公共利益權(quán)力的表現(xiàn)，也是對(duì)憲法和立法的具體化。其三，在出現(xiàn)糾紛之時(shí)，在當(dāng)事人提起訴訟的情況下，由法院根據(jù)具體情況進(jìn)行確定何謂公共利益。這既是由司法機(jī)關(guān)行使決定權(quán)的表現(xiàn)，也構(gòu)成了對(duì)政府行為的事后制約。[4]行政主體的積極義務(wù)就是行政主體為了滿足公共利益的需要而履行的義務(wù)，其目的只有一個(gè)：滿足公共利益的需要，除此之外，別無其他。
（二）行政主體主動(dòng)為之的義務(wù)。行政主體的義務(wù)可以分為行政主體的積極義務(wù)和行政主體的消極義務(wù)。前者是指行政主體因?yàn)樾姓黧w（主要指行政機(jī)關(guān)）代表國家享有一般性、廣泛性及不特定性的權(quán)力，從而對(duì)社會(huì)履行的不特定的義務(wù)。例如，行政主體有積極實(shí)現(xiàn)憲法原則的義務(wù)，有行政扶持的義務(wù)等等。后者是指由于法律規(guī)定，行政主體因?qū)τ谌嗣裣碛心撤N權(quán)利、合作或?qū)τ谀撤N特別事件而對(duì)人民所履行的義務(wù)。我國臺(tái)灣行政法學(xué)者管歐認(rèn)為，行政法上國家對(duì)于公共團(tuán)體與人民所負(fù)之義務(wù)，有三項(xiàng)：第一，概括的義務(wù)，此指國家所負(fù)之義務(wù)，并非對(duì)于某一特定事件或特定機(jī)關(guān)或特定人民所負(fù)之義務(wù)，亦非由于國家因享有某種特定權(quán)力所生之對(duì)待義務(wù)，而系因國家有一般性、廣泛性及不特定性之權(quán)力，從而負(fù)有廣泛的不特定的義務(wù)。第二，對(duì)待之義務(wù)。此指國家因?qū)τ谌嗣裣碛心撤N權(quán)利，從而對(duì)于人民負(fù)有某種義務(wù)。其義務(wù)與權(quán)利存在對(duì)待性質(zhì)，第三、特定之義務(wù)。此指國家對(duì)于某種特定事件所負(fù)之義務(wù)。[5]管歐所講的行政法上國家對(duì)公共團(tuán)體與人民所負(fù)的三種義務(wù)，其中對(duì)待之義務(wù)和特定之義務(wù)相當(dāng)于筆者所講的行政主體的消極義務(wù)，而概括之義務(wù)相當(dāng)于筆者所講的行政主體的積極義務(wù)。行政主體因代表國家行使不特定的權(quán)力，所以其必須積極主動(dòng)地履行對(duì)社會(huì)承擔(dān)的義務(wù)，從這個(gè)意義上來說，行政主體的積極義務(wù)是行政主體主動(dòng)為之的義務(wù)。
（三）沒有嚴(yán)格法源的義務(wù)。法源，是指法律構(gòu)成之淵源，其意義有二：一謂發(fā)生法的效力之原動(dòng)力；一謂表現(xiàn)法的效力之資料。[6]我國行政法的法源分為正式淵源和非正式淵源兩種，正式淵源包括：憲法、法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)范性文件、法律解釋、我國參加的國際條約、聯(lián)合國憲章和WTO規(guī)則、黨和政府聯(lián)合發(fā)布的文件。非正式淵源包括行政的正義標(biāo)準(zhǔn)、行政過程的推理、思考、行政客體的本質(zhì)、原則、行政政策、行政技術(shù)準(zhǔn)則、行政習(xí)慣和慣例、外國行政法以及“輔助權(quán)威”。[7]行政法的非正式淵源又指非嚴(yán)格的淵源，它的適用大多數(shù)沒有強(qiáng)制性，不是以國家強(qiáng)制力直接作用保障實(shí)施的，主要靠行政人員的主觀能動(dòng)性。行政主體的積極義務(wù)的根據(jù)不是行政法的正式法源，而是非正式法源，包括行政的正義標(biāo)準(zhǔn)、行政政策和行政習(xí)慣和慣例等。例如行政主體（特別是行政機(jī)關(guān)）所擔(dān)負(fù)的改善社會(huì)環(huán)境的義務(wù)就沒有相應(yīng)的成文的法律的規(guī)定，行政主體積極履行該義務(wù)的原因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為國家的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其根據(jù)相應(yīng)的職權(quán)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)福利的正義標(biāo)準(zhǔn)和目的來實(shí)現(xiàn)國家職能。
（四）嚴(yán)格遵守法定行政程序的義務(wù)。我們知道，法律不可能包容社會(huì)生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在有限的法律與復(fù)雜的社會(huì)生活之間，必然存在著大量的空白地帶?，F(xiàn)代行政屬于積極行政，政府不僅擔(dān)負(fù)著公民個(gè)人“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺惺聞?wù)，而且還要謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。因此，在出現(xiàn)立法時(shí)未預(yù)料的情況下，行政主體為了實(shí)現(xiàn)國家職能，按照積極行政的要求，它應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，但是它采取行政措施時(shí)必須嚴(yán)格遵守法定的行政程序，行政程序是指行政主體行使行政權(quán)，進(jìn)行行政管理作出行政行為時(shí)必須遵守的程序。只有嚴(yán)格遵守法定的行政程序，才符合依法行政的要求。因此，行政主體的積極義務(wù)是嚴(yán)格遵守法定行政程序的義務(wù)。
二、行政主體積極義務(wù)的主要類型
行政主體積極義務(wù)的類型有很多[8]，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今中國，行政主體的積極義務(wù)主要有以下一些類型：
（一）積極實(shí)現(xiàn)憲法基本原則的義務(wù)。憲法是國家的根本大法，是制定其他法律的依據(jù)，具有的法律效力。憲法的基本原則是指那些作為憲法規(guī)范存在之基礎(chǔ)，尤其是憲法制度構(gòu)造的根據(jù)或本源的原理和準(zhǔn)則，它具有下列三種屬性：一是本源性。憲法基本原則是一個(gè)國家的憲法理論和憲法制度得以存在的基礎(chǔ)和來源，反映的是具有普適性的人類生活的基本價(jià)值。二是性。指憲法基本原則各自在憲法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的某個(gè)領(lǐng)域是的準(zhǔn)則。三是概括性。我國憲法的基本原則有：人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則、平等保護(hù)的原則、法治原則、權(quán)力制約與監(jiān)督的原則。行政主體特別是行政機(jī)關(guān)作為國家的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有必要在行使行政權(quán)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行行政管理的過程中積極地實(shí)現(xiàn)我國憲法的基本原則，使這些原則在現(xiàn)實(shí)中得到很好的實(shí)現(xiàn)。
（二）促進(jìn)社會(huì)福利的義務(wù)。福利是指可以用貨幣表示的能夠滿足人的某種需要的物質(zhì)的和（或）非物質(zhì)的提供與給付，也稱作經(jīng)濟(jì)福利。[9]福利有四種形態(tài)或四種由低到高的發(fā)展形態(tài)，依次為：私人福利、公共福利、社會(huì)福利和國家福利。其中國家福利是指福利的保障和供給、福利事業(yè)的管理，主要有國家來承擔(dān)，國家在福利資源的分配中起主導(dǎo)作用的福利形態(tài)。當(dāng)某國處于國家福利的形態(tài)時(shí)，這個(gè)國家就成為福利國家。確定全社會(huì)的福利保障和福利供給已經(jīng)成為現(xiàn)代國家（主要表現(xiàn)為中央政府）的基本職能之一，國家在全社會(huì)的福利保障、福利供給、福利管理、福利調(diào)控等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，承擔(dān)了主要責(zé)任，扮演了責(zé)任主體的角色。行政主體（尤其是行政機(jī)關(guān)）在當(dāng)今承擔(dān)著促進(jìn)社會(huì)福利方面的主要義務(wù)，它有義務(wù)在福利的保障與供給、福利事業(yè)的管理等方面承擔(dān)主要責(zé)任。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》規(guī)定，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。因此，行政主體的積極義務(wù)當(dāng)然包括促進(jìn)社會(huì)福利的義務(wù)。
（三）改善社會(huì)環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境作為人類存在的基本條件，是指與人類生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的各種自然條件、因素或作用的總和。20世紀(jì)80年代以來，從傳統(tǒng)觀念的束縛中解放出來、樹立全新的生態(tài)觀念和環(huán)境意識(shí)，堅(jiān)持可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸得到各國普遍的認(rèn)同和尊重。我國也將環(huán)境狀況作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)之一。1994年7月4日，國務(wù)院批準(zhǔn)了我國的第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略—《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》規(guī)定要加強(qiáng)環(huán)境治理保護(hù)，促進(jìn)人與自然相和諧。以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題為重點(diǎn)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。因此，當(dāng)前行政主體的積極義務(wù)當(dāng)然包括改善社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)，行政主體改善社會(huì)環(huán)境的義務(wù)包括改善社會(huì)的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境兩個(gè)方面，該義務(wù)在相關(guān)義務(wù)中是一個(gè)最為不確定的義務(wù)，既反映在該義務(wù)的權(quán)利主體的不確定上，又反映在該義務(wù)內(nèi)容的不確定上，但是，這一義務(wù)在現(xiàn)代行政法制度中是最有時(shí)代意義的一個(gè)義務(wù)。[10]
（四）行政救助的義務(wù)。行政救助是指行政主體在行政相對(duì)人因發(fā)生年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力或者其他特殊情況下依照有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定賦予其特定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。[11]它是對(duì)救助對(duì)象提供的一次性、臨時(shí)性的緊急庇護(hù)，行政救助是給付行政的重要手段，行政主體通過行使該項(xiàng)職權(quán)使弱勢群體從國家獲得物質(zhì)幫助和救助。我國現(xiàn)行憲法第45條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。從該條規(guī)定來看，承擔(dān)行政救助職責(zé)的責(zé)任主體主要有兩個(gè)：一個(gè)是政府；另一個(gè)是社會(huì)。筆者認(rèn)為，這兩者都不是法律意義上的承擔(dān)行政救助職責(zé)的責(zé)任主體，真正的責(zé)任主體應(yīng)該是行政主體。在筆者看來，滿足社會(huì)的整體利益和保障弱勢群體利益的當(dāng)代兩大目標(biāo)所具有的公正價(jià)值為行政主體行政權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝撕侠淼睦碛?，換言之，在當(dāng)代社會(huì)，行政主體必須積極履行其行政救助的義務(wù)依此來滿足社會(huì)的整體利益和保護(hù)弱勢群體利益的需要。
（五）行政指導(dǎo)的義務(wù)。我們知道，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政主體與行政相對(duì)人之間完全是領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，過分依賴行政主體和行政隸屬關(guān)系，制定具有強(qiáng)制性指令性計(jì)劃，行政命令代替一切，而市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮管理相對(duì)人的主動(dòng)性和積極性，要求改變傳統(tǒng)的單一的服從和領(lǐng)導(dǎo)的行政管理關(guān)系，提出了行政管理民主化要求，行政指導(dǎo)應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政指導(dǎo)，是指國家行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。[12]而且在福利國家，行政主體所發(fā)布的許多命令，不再以單方面的決定形式出現(xiàn)，而是采取同行政相對(duì)人協(xié)商的形式，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法。在我國正在建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和逐步邁進(jìn)福利國家的過程中，行政指導(dǎo)當(dāng)然是行政主體必須積極履行的義務(wù)之一。
（六）行政扶持的義務(wù)。所謂行政扶持是指行政主體通過政策、財(cái)政、資金、技術(shù)、實(shí)物等手段對(duì)特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)和特定群體所進(jìn)行的扶助，以有利于特定地區(qū)和特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以有利于特定群體合法權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，還有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于全國平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這需要行政扶持；還有些產(chǎn)業(yè)處于弱勢但在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起主導(dǎo)地位，還有些產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，這也需要行政扶持；還有些群體屬于弱勢群體，其合法權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)也需要行政扶持，總之，行政扶持是當(dāng)代中國行政主體必須積極履行的新型義務(wù)之一。
（七）引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新的義務(wù)。創(chuàng)新是指各種能提高資源配置效率的活動(dòng)。創(chuàng)新活動(dòng)廣泛地存在于人類社會(huì)生活的方方面面。在任何國家與社會(huì)的發(fā)展中，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展等一切方面的任何進(jìn)步都離不開創(chuàng)新。以胡錦濤總書記為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出了要建設(shè)創(chuàng)新型國家。在建立創(chuàng)新型國家的過程中，要發(fā)揮行政主體（特別是行政機(jī)關(guān)）在各種創(chuàng)新領(lǐng)域的積極作用，保證國家創(chuàng)新的順利進(jìn)行。行政主體創(chuàng)新是先導(dǎo)，是國家創(chuàng)新的核心內(nèi)容，是其他創(chuàng)新的前提基礎(chǔ)和根本保證。行政主體沒有創(chuàng)新必將阻礙其他創(chuàng)新的發(fā)展，行政主體創(chuàng)新比其他創(chuàng)新顯得更為重要。只有行政主體自己創(chuàng)新了，才能引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行創(chuàng)新。引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新已經(jīng)成了當(dāng)前行政主體必須積極履行的義務(wù)之一。
三、行政主體積極義務(wù)的法律意義
行政主體積極義務(wù)的提出對(duì)我國行政法治和新型國家的建設(shè)具有理論上和實(shí)踐上的重大指導(dǎo)意義。
（一）更新行政法治觀念的意義。早期的夜警國家和自由主義法治國家確立了如下原則的國家：即為謀求社會(huì)公共利益的增進(jìn)，維持個(gè)人的生存發(fā)展，應(yīng)盡可能放任個(gè)人自由活動(dòng)，充分發(fā)揮國民個(gè)人的創(chuàng)造性的原則；為謀求社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，應(yīng)該將行政干預(yù)限制在必要的最小限度之內(nèi)，盡量避免行政干預(yù)的原則。[13]在那個(gè)時(shí)代，人們奉行“的政府，最少的管理”的理念，主張對(duì)行政權(quán)力采取限制和控制措施。但是隨著20世紀(jì)中葉以來，國家政權(quán)體系的積極理念日趨明顯，服務(wù)行政已經(jīng)成為行政職能的基本價(jià)值選擇，與之適應(yīng)的是政府職能的不斷擴(kuò)張。正如托馬斯·戴伊所言：“如果說，政府的權(quán)力曾經(jīng)一度受到限制的話——政府除了保障法律和秩序、保護(hù)私人自由和私人財(cái)產(chǎn)、監(jiān)督合同、保護(hù)本國不受外國侵略以外，沒有別的權(quán)力——那個(gè)時(shí)刻早以過去。今天，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)干涉著我們生活中'從生到死'的各個(gè)方面的看法是很平常的。”[14]這時(shí)候再對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行限制已經(jīng)不符合歷史發(fā)展的趨勢，否則勢必阻礙政府職能的實(shí)現(xiàn)，我們需要做的是在行政權(quán)急劇膨脹時(shí)，對(duì)行政權(quán)加以規(guī)范，制定統(tǒng)一的《行政程序法》，使行政主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定的行政程序行使行政權(quán)力，從而有利于新時(shí)代政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。
（二）更新行政立法格局的意義。我國傳統(tǒng)的行政法是以行政主體的行政職權(quán)（權(quán)力）作為規(guī)制對(duì)象的。例如我國憲法八十九條和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定明確規(guī)定了國務(wù)院以及縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府應(yīng)行使的職權(quán)。行政主體的積極義務(wù)的重要性要求行政法以行政主體的義務(wù)作為規(guī)制對(duì)象的始點(diǎn)，進(jìn)而要求行政法規(guī)范的制定圍繞行政主體在國家政治生活和憲法規(guī)則中所承擔(dān)的義務(wù)而展開，把傳統(tǒng)行政法規(guī)范中主要對(duì)行政主體的職權(quán)作出規(guī)定的方式轉(zhuǎn)換為行政主體在管理過程中應(yīng)履行哪些義務(wù)。上述我們所講的兩個(gè)憲法和組織法條文，若以義務(wù)為規(guī)制對(duì)象始點(diǎn)的話，就可以將行文方式改為“國務(wù)院履行下列義務(wù)”、“ 縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府履行下列義務(wù)”，很顯然，使用“義務(wù)”比使用“職權(quán)”更能提高行政主體對(duì)社會(huì)和對(duì)法律負(fù)責(zé)的責(zé)任心。
（三）促進(jìn)服務(wù)型政府建立的意義。黨的十六大和十六屆三中全會(huì)確立政府職能為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，正式提出公共服務(wù)是政府的一個(gè)重要職能。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出要在我國建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。服務(wù)型政府最根本的、最核心的行政理念就是服務(wù)理念。因?yàn)?，服?wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，是以公共利益為目標(biāo)，以社會(huì)公眾的客觀需求為尺度，尊重公民意愿，建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制，努力為公眾提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅在于實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實(shí)現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)。行政主體積極義務(wù)的強(qiáng)調(diào)有利于鞭策行政主體特別是各級(jí)行政機(jī)關(guān)解決履行實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的義務(wù)，從而有利于促進(jìn)我國服務(wù)型政府的建立。
【注釋】
[1]近年來，研究行政法的義務(wù)已經(jīng)成為行政法學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)問題。行政法學(xué)者對(duì)行政主體職權(quán)、職責(zé)的研究轉(zhuǎn)向?qū)π姓黧w義務(wù)、責(zé)任的研究，就像由行政管理的研究轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法的研究一樣，這表明行政法學(xué)界已經(jīng)逐漸擺脫在管理學(xué)領(lǐng)域研究行政法問題的詬病，而轉(zhuǎn)向法學(xué)領(lǐng)域來研究行政法的基本問題，這一現(xiàn)象也表明行政法學(xué)界已經(jīng)承認(rèn)了行政主體的行政法律人格。
[2]關(guān)保英.論行政主體義務(wù)在行政法中的地位[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（1）。
[3]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上）[M].山東：山東人民出版社，2001，182.
[4]鄭賢君.“公共利益”的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題——Eminent Domain的主權(quán)屬性談起.法學(xué)論壇，2005，（5）。
[5]管歐.中國行政法總論（內(nèi)部參考）[M].藍(lán)星打字排版有限公司印刷，1982：94—95.
[6]林紀(jì)東.行政法新論[M].臺(tái)北：五南圖書出版有限公司，1985：66.
[7]關(guān)保英.行政法教科書之總論行政法[M].中國政法大學(xué)出版社，2005，107—126.
[8]行政法學(xué)界對(duì)行政主體義務(wù)范疇（類型）的研究，還比較單薄，還沒有展開研究，據(jù)筆者手頭占有的資料來看，只有關(guān)保英教授對(duì)行政主體的義務(wù)范疇進(jìn)行了概括，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從憲法的視角和從行政相對(duì)人的視角來認(rèn)識(shí)行政主體的義務(wù)范疇，從憲法的視角來看，行政主體的義務(wù)范疇包括：一是推行憲法和法律的義務(wù)；二是接受立法和司法監(jiān)控的義務(wù)；三是改善社會(huì)環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的義務(wù)。四是使國內(nèi)事務(wù)與國際事務(wù)接軌的義務(wù)。從行政相對(duì)人的角度來看，行政主體的義務(wù)范疇包括：一是為行政相對(duì)人提供利益和保護(hù)的義務(wù)。平等對(duì)待的義務(wù)。三是行政行為說明理由的義務(wù)。四是承擔(dān)賠償責(zé)任的義務(wù)。參見關(guān)保英.行政主體的義務(wù)范疇研究[J].法律科學(xué)，2006，（1）。
[9]祁亞輝.福利國家的比較研究[M].海南：海南出版社，2005：11.
[10]關(guān)保英.行政主體的義務(wù)范疇研究[J].法律科學(xué)，2006，（1）。
[11]胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，1998：342.
[12][日]南博方著.日本行政法[M].楊建順、周作彩譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，1988：66—67.
[13]張正釗、韓大元.比較行政法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1998：281.
[14][美]托馬斯·戴伊.誰掌管美國[M].梅士、王殿宸譯.北京：世界知識(shí)出版社，1980：66.（河南科技大學(xué)文法學(xué)院·汪地徹 陳根強(qiáng)）
行政主體的積極義務(wù)是一個(gè)值得行政法學(xué)界重視的問題[1]，這既是由我們當(dāng)今所處的行政法時(shí)代的特點(diǎn)決定的，也是由我們黨和政府所倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家的政策所決定的?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了義務(wù)主義階段，這個(gè)階段主要是指在福利國家理念的指導(dǎo)下，要求行政主體在行政執(zhí)法過程中處于為社會(huì)服務(wù)的地位，國家行政部門是一種公務(wù)服務(wù)部門，這時(shí)行政法關(guān)注行政主體義務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)代行政法制度的主流。[2]行政主體的義務(wù)包括積極義務(wù)和消極義務(wù)，在服務(wù)型國家里，行政主體的積極義務(wù)在行政主體的義務(wù)中處于核心地位，行政法關(guān)注行政主體的積極義務(wù)已經(jīng)是當(dāng)今行政法主流中的重點(diǎn)。再者，黨的十六屆三中全會(huì)提出了堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展。2006年初胡錦濤總書記在全國科技會(huì)議上明確提出了要建設(shè)創(chuàng)新型國家。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家必須發(fā)揮行政主體特別是各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的作用，換句話說，行政主體必須積極履行其在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建立創(chuàng)新型國家的義務(wù)。因此，可以說，強(qiáng)化行政主體的義務(wù)特別是積極義務(wù)是當(dāng)今行政法的基本格局，但是遺憾的是行政主體的積極義務(wù)在行政法學(xué)界鮮有論及，至今該理論在行政法學(xué)界尚是空白，鑒于此，筆者撰就本文，就行政主體積極義務(wù)的性質(zhì)、行政主體積極義務(wù)的主要類型和行政主體積極義務(wù)的法律意義作一系統(tǒng)探討，以做引玉之磚。
一、行政主體積極義務(wù)的界定
所謂行政主體的積極義務(wù)是指行政主體為了滿足公共利益的需要，在沒有嚴(yán)格法律規(guī)定的情況下積極主動(dòng)履行的、嚴(yán)格遵守法定行政程序的以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的的義務(wù)。行政主體的積極義務(wù)具有以下一些本質(zhì)屬性：
（一）為了滿足公共利益需要的義務(wù)?！肮怖妗保╬ublic interest、public benefits 、public use、public purpose）是個(gè)含義十分豐富、多變的詞，在絕大多數(shù)情況下，人們用這個(gè)詞來指代政府可正當(dāng)追求與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但無論從中國的歷史來考察，還是從西方的歷史來考察，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)“公共利益”這個(gè)概念是一個(gè)典型的不確定的法律概念。而且是隨著社會(huì)的發(fā)展需要不斷明確的概念。誠如學(xué)者所說，公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性，是典型的不確定法律概念。這種不確定性，可以表現(xiàn)在其利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面。[3] “公共利益”詞不僅在我國法律文件得到大量的使用，而且在我國2004年的憲法修正案得到了體現(xiàn)。在這些憲法和法律文件中，一般都賦予了公權(quán)力可以為維護(hù)公共利益而采取剝奪私權(quán)的手段。因此，如何界定公共利益關(guān)系到私權(quán)是否能夠得到有效保障的大問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來界定“公共利益”：其一，“公共利益”的一般概念由制憲者和立法者在憲法和法律中予以規(guī)定。這既是公共利益由制憲者和立法者確立概括條款的表現(xiàn)，也構(gòu)成了立法對(duì)政府行為的預(yù)先限制。其二，行政機(jī)關(guān)在具體行政行為過程中依據(jù)自由裁量權(quán)決定何謂公共利益。這既是行政機(jī)關(guān)行使確定公共利益權(quán)力的表現(xiàn)，也是對(duì)憲法和立法的具體化。其三，在出現(xiàn)糾紛之時(shí)，在當(dāng)事人提起訴訟的情況下，由法院根據(jù)具體情況進(jìn)行確定何謂公共利益。這既是由司法機(jī)關(guān)行使決定權(quán)的表現(xiàn)，也構(gòu)成了對(duì)政府行為的事后制約。[4]行政主體的積極義務(wù)就是行政主體為了滿足公共利益的需要而履行的義務(wù)，其目的只有一個(gè)：滿足公共利益的需要，除此之外，別無其他。
（二）行政主體主動(dòng)為之的義務(wù)。行政主體的義務(wù)可以分為行政主體的積極義務(wù)和行政主體的消極義務(wù)。前者是指行政主體因?yàn)樾姓黧w（主要指行政機(jī)關(guān)）代表國家享有一般性、廣泛性及不特定性的權(quán)力，從而對(duì)社會(huì)履行的不特定的義務(wù)。例如，行政主體有積極實(shí)現(xiàn)憲法原則的義務(wù)，有行政扶持的義務(wù)等等。后者是指由于法律規(guī)定，行政主體因?qū)τ谌嗣裣碛心撤N權(quán)利、合作或?qū)τ谀撤N特別事件而對(duì)人民所履行的義務(wù)。我國臺(tái)灣行政法學(xué)者管歐認(rèn)為，行政法上國家對(duì)于公共團(tuán)體與人民所負(fù)之義務(wù)，有三項(xiàng)：第一，概括的義務(wù)，此指國家所負(fù)之義務(wù)，并非對(duì)于某一特定事件或特定機(jī)關(guān)或特定人民所負(fù)之義務(wù)，亦非由于國家因享有某種特定權(quán)力所生之對(duì)待義務(wù)，而系因國家有一般性、廣泛性及不特定性之權(quán)力，從而負(fù)有廣泛的不特定的義務(wù)。第二，對(duì)待之義務(wù)。此指國家因?qū)τ谌嗣裣碛心撤N權(quán)利，從而對(duì)于人民負(fù)有某種義務(wù)。其義務(wù)與權(quán)利存在對(duì)待性質(zhì)，第三、特定之義務(wù)。此指國家對(duì)于某種特定事件所負(fù)之義務(wù)。[5]管歐所講的行政法上國家對(duì)公共團(tuán)體與人民所負(fù)的三種義務(wù)，其中對(duì)待之義務(wù)和特定之義務(wù)相當(dāng)于筆者所講的行政主體的消極義務(wù)，而概括之義務(wù)相當(dāng)于筆者所講的行政主體的積極義務(wù)。行政主體因代表國家行使不特定的權(quán)力，所以其必須積極主動(dòng)地履行對(duì)社會(huì)承擔(dān)的義務(wù)，從這個(gè)意義上來說，行政主體的積極義務(wù)是行政主體主動(dòng)為之的義務(wù)。
（三）沒有嚴(yán)格法源的義務(wù)。法源，是指法律構(gòu)成之淵源，其意義有二：一謂發(fā)生法的效力之原動(dòng)力；一謂表現(xiàn)法的效力之資料。[6]我國行政法的法源分為正式淵源和非正式淵源兩種，正式淵源包括：憲法、法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)范性文件、法律解釋、我國參加的國際條約、聯(lián)合國憲章和WTO規(guī)則、黨和政府聯(lián)合發(fā)布的文件。非正式淵源包括行政的正義標(biāo)準(zhǔn)、行政過程的推理、思考、行政客體的本質(zhì)、原則、行政政策、行政技術(shù)準(zhǔn)則、行政習(xí)慣和慣例、外國行政法以及“輔助權(quán)威”。[7]行政法的非正式淵源又指非嚴(yán)格的淵源，它的適用大多數(shù)沒有強(qiáng)制性，不是以國家強(qiáng)制力直接作用保障實(shí)施的，主要靠行政人員的主觀能動(dòng)性。行政主體的積極義務(wù)的根據(jù)不是行政法的正式法源，而是非正式法源，包括行政的正義標(biāo)準(zhǔn)、行政政策和行政習(xí)慣和慣例等。例如行政主體（特別是行政機(jī)關(guān)）所擔(dān)負(fù)的改善社會(huì)環(huán)境的義務(wù)就沒有相應(yīng)的成文的法律的規(guī)定，行政主體積極履行該義務(wù)的原因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為國家的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其根據(jù)相應(yīng)的職權(quán)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)福利的正義標(biāo)準(zhǔn)和目的來實(shí)現(xiàn)國家職能。
（四）嚴(yán)格遵守法定行政程序的義務(wù)。我們知道，法律不可能包容社會(huì)生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在有限的法律與復(fù)雜的社會(huì)生活之間，必然存在著大量的空白地帶?，F(xiàn)代行政屬于積極行政，政府不僅擔(dān)負(fù)著公民個(gè)人“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺惺聞?wù)，而且還要謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。因此，在出現(xiàn)立法時(shí)未預(yù)料的情況下，行政主體為了實(shí)現(xiàn)國家職能，按照積極行政的要求，它應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，但是它采取行政措施時(shí)必須嚴(yán)格遵守法定的行政程序，行政程序是指行政主體行使行政權(quán)，進(jìn)行行政管理作出行政行為時(shí)必須遵守的程序。只有嚴(yán)格遵守法定的行政程序，才符合依法行政的要求。因此，行政主體的積極義務(wù)是嚴(yán)格遵守法定行政程序的義務(wù)。
二、行政主體積極義務(wù)的主要類型
行政主體積極義務(wù)的類型有很多[8]，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今中國，行政主體的積極義務(wù)主要有以下一些類型：
（一）積極實(shí)現(xiàn)憲法基本原則的義務(wù)。憲法是國家的根本大法，是制定其他法律的依據(jù)，具有的法律效力。憲法的基本原則是指那些作為憲法規(guī)范存在之基礎(chǔ)，尤其是憲法制度構(gòu)造的根據(jù)或本源的原理和準(zhǔn)則，它具有下列三種屬性：一是本源性。憲法基本原則是一個(gè)國家的憲法理論和憲法制度得以存在的基礎(chǔ)和來源，反映的是具有普適性的人類生活的基本價(jià)值。二是性。指憲法基本原則各自在憲法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的某個(gè)領(lǐng)域是的準(zhǔn)則。三是概括性。我國憲法的基本原則有：人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則、平等保護(hù)的原則、法治原則、權(quán)力制約與監(jiān)督的原則。行政主體特別是行政機(jī)關(guān)作為國家的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有必要在行使行政權(quán)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行行政管理的過程中積極地實(shí)現(xiàn)我國憲法的基本原則，使這些原則在現(xiàn)實(shí)中得到很好的實(shí)現(xiàn)。
（二）促進(jìn)社會(huì)福利的義務(wù)。福利是指可以用貨幣表示的能夠滿足人的某種需要的物質(zhì)的和（或）非物質(zhì)的提供與給付，也稱作經(jīng)濟(jì)福利。[9]福利有四種形態(tài)或四種由低到高的發(fā)展形態(tài)，依次為：私人福利、公共福利、社會(huì)福利和國家福利。其中國家福利是指福利的保障和供給、福利事業(yè)的管理，主要有國家來承擔(dān)，國家在福利資源的分配中起主導(dǎo)作用的福利形態(tài)。當(dāng)某國處于國家福利的形態(tài)時(shí)，這個(gè)國家就成為福利國家。確定全社會(huì)的福利保障和福利供給已經(jīng)成為現(xiàn)代國家（主要表現(xiàn)為中央政府）的基本職能之一，國家在全社會(huì)的福利保障、福利供給、福利管理、福利調(diào)控等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，承擔(dān)了主要責(zé)任，扮演了責(zé)任主體的角色。行政主體（尤其是行政機(jī)關(guān)）在當(dāng)今承擔(dān)著促進(jìn)社會(huì)福利方面的主要義務(wù)，它有義務(wù)在福利的保障與供給、福利事業(yè)的管理等方面承擔(dān)主要責(zé)任。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》規(guī)定，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。因此，行政主體的積極義務(wù)當(dāng)然包括促進(jìn)社會(huì)福利的義務(wù)。
（三）改善社會(huì)環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境作為人類存在的基本條件，是指與人類生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的各種自然條件、因素或作用的總和。20世紀(jì)80年代以來，從傳統(tǒng)觀念的束縛中解放出來、樹立全新的生態(tài)觀念和環(huán)境意識(shí)，堅(jiān)持可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸得到各國普遍的認(rèn)同和尊重。我國也將環(huán)境狀況作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)之一。1994年7月4日，國務(wù)院批準(zhǔn)了我國的第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略—《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》規(guī)定要加強(qiáng)環(huán)境治理保護(hù)，促進(jìn)人與自然相和諧。以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題為重點(diǎn)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。因此，當(dāng)前行政主體的積極義務(wù)當(dāng)然包括改善社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)，行政主體改善社會(huì)環(huán)境的義務(wù)包括改善社會(huì)的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境兩個(gè)方面，該義務(wù)在相關(guān)義務(wù)中是一個(gè)最為不確定的義務(wù)，既反映在該義務(wù)的權(quán)利主體的不確定上，又反映在該義務(wù)內(nèi)容的不確定上，但是，這一義務(wù)在現(xiàn)代行政法制度中是最有時(shí)代意義的一個(gè)義務(wù)。[10]
（四）行政救助的義務(wù)。行政救助是指行政主體在行政相對(duì)人因發(fā)生年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力或者其他特殊情況下依照有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定賦予其特定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。[11]它是對(duì)救助對(duì)象提供的一次性、臨時(shí)性的緊急庇護(hù)，行政救助是給付行政的重要手段，行政主體通過行使該項(xiàng)職權(quán)使弱勢群體從國家獲得物質(zhì)幫助和救助。我國現(xiàn)行憲法第45條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。從該條規(guī)定來看，承擔(dān)行政救助職責(zé)的責(zé)任主體主要有兩個(gè)：一個(gè)是政府；另一個(gè)是社會(huì)。筆者認(rèn)為，這兩者都不是法律意義上的承擔(dān)行政救助職責(zé)的責(zé)任主體，真正的責(zé)任主體應(yīng)該是行政主體。在筆者看來，滿足社會(huì)的整體利益和保障弱勢群體利益的當(dāng)代兩大目標(biāo)所具有的公正價(jià)值為行政主體行政權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝撕侠淼睦碛?，換言之，在當(dāng)代社會(huì)，行政主體必須積極履行其行政救助的義務(wù)依此來滿足社會(huì)的整體利益和保護(hù)弱勢群體利益的需要。
（五）行政指導(dǎo)的義務(wù)。我們知道，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政主體與行政相對(duì)人之間完全是領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，過分依賴行政主體和行政隸屬關(guān)系，制定具有強(qiáng)制性指令性計(jì)劃，行政命令代替一切，而市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮管理相對(duì)人的主動(dòng)性和積極性，要求改變傳統(tǒng)的單一的服從和領(lǐng)導(dǎo)的行政管理關(guān)系，提出了行政管理民主化要求，行政指導(dǎo)應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政指導(dǎo)，是指國家行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。[12]而且在福利國家，行政主體所發(fā)布的許多命令，不再以單方面的決定形式出現(xiàn)，而是采取同行政相對(duì)人協(xié)商的形式，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法。在我國正在建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和逐步邁進(jìn)福利國家的過程中，行政指導(dǎo)當(dāng)然是行政主體必須積極履行的義務(wù)之一。
（六）行政扶持的義務(wù)。所謂行政扶持是指行政主體通過政策、財(cái)政、資金、技術(shù)、實(shí)物等手段對(duì)特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)和特定群體所進(jìn)行的扶助，以有利于特定地區(qū)和特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以有利于特定群體合法權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，還有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于全國平均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這需要行政扶持；還有些產(chǎn)業(yè)處于弱勢但在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起主導(dǎo)地位，還有些產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，這也需要行政扶持；還有些群體屬于弱勢群體，其合法權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)也需要行政扶持，總之，行政扶持是當(dāng)代中國行政主體必須積極履行的新型義務(wù)之一。
（七）引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新的義務(wù)。創(chuàng)新是指各種能提高資源配置效率的活動(dòng)。創(chuàng)新活動(dòng)廣泛地存在于人類社會(huì)生活的方方面面。在任何國家與社會(huì)的發(fā)展中，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展等一切方面的任何進(jìn)步都離不開創(chuàng)新。以胡錦濤總書記為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出了要建設(shè)創(chuàng)新型國家。在建立創(chuàng)新型國家的過程中，要發(fā)揮行政主體（特別是行政機(jī)關(guān)）在各種創(chuàng)新領(lǐng)域的積極作用，保證國家創(chuàng)新的順利進(jìn)行。行政主體創(chuàng)新是先導(dǎo)，是國家創(chuàng)新的核心內(nèi)容，是其他創(chuàng)新的前提基礎(chǔ)和根本保證。行政主體沒有創(chuàng)新必將阻礙其他創(chuàng)新的發(fā)展，行政主體創(chuàng)新比其他創(chuàng)新顯得更為重要。只有行政主體自己創(chuàng)新了，才能引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行創(chuàng)新。引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新已經(jīng)成了當(dāng)前行政主體必須積極履行的義務(wù)之一。
三、行政主體積極義務(wù)的法律意義
行政主體積極義務(wù)的提出對(duì)我國行政法治和新型國家的建設(shè)具有理論上和實(shí)踐上的重大指導(dǎo)意義。
（一）更新行政法治觀念的意義。早期的夜警國家和自由主義法治國家確立了如下原則的國家：即為謀求社會(huì)公共利益的增進(jìn)，維持個(gè)人的生存發(fā)展，應(yīng)盡可能放任個(gè)人自由活動(dòng)，充分發(fā)揮國民個(gè)人的創(chuàng)造性的原則；為謀求社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，應(yīng)該將行政干預(yù)限制在必要的最小限度之內(nèi)，盡量避免行政干預(yù)的原則。[13]在那個(gè)時(shí)代，人們奉行“的政府，最少的管理”的理念，主張對(duì)行政權(quán)力采取限制和控制措施。但是隨著20世紀(jì)中葉以來，國家政權(quán)體系的積極理念日趨明顯，服務(wù)行政已經(jīng)成為行政職能的基本價(jià)值選擇，與之適應(yīng)的是政府職能的不斷擴(kuò)張。正如托馬斯·戴伊所言：“如果說，政府的權(quán)力曾經(jīng)一度受到限制的話——政府除了保障法律和秩序、保護(hù)私人自由和私人財(cái)產(chǎn)、監(jiān)督合同、保護(hù)本國不受外國侵略以外，沒有別的權(quán)力——那個(gè)時(shí)刻早以過去。今天，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)干涉著我們生活中'從生到死'的各個(gè)方面的看法是很平常的。”[14]這時(shí)候再對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行限制已經(jīng)不符合歷史發(fā)展的趨勢，否則勢必阻礙政府職能的實(shí)現(xiàn)，我們需要做的是在行政權(quán)急劇膨脹時(shí)，對(duì)行政權(quán)加以規(guī)范，制定統(tǒng)一的《行政程序法》，使行政主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定的行政程序行使行政權(quán)力，從而有利于新時(shí)代政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。
（二）更新行政立法格局的意義。我國傳統(tǒng)的行政法是以行政主體的行政職權(quán)（權(quán)力）作為規(guī)制對(duì)象的。例如我國憲法八十九條和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定明確規(guī)定了國務(wù)院以及縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府應(yīng)行使的職權(quán)。行政主體的積極義務(wù)的重要性要求行政法以行政主體的義務(wù)作為規(guī)制對(duì)象的始點(diǎn)，進(jìn)而要求行政法規(guī)范的制定圍繞行政主體在國家政治生活和憲法規(guī)則中所承擔(dān)的義務(wù)而展開，把傳統(tǒng)行政法規(guī)范中主要對(duì)行政主體的職權(quán)作出規(guī)定的方式轉(zhuǎn)換為行政主體在管理過程中應(yīng)履行哪些義務(wù)。上述我們所講的兩個(gè)憲法和組織法條文，若以義務(wù)為規(guī)制對(duì)象始點(diǎn)的話，就可以將行文方式改為“國務(wù)院履行下列義務(wù)”、“ 縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府履行下列義務(wù)”，很顯然，使用“義務(wù)”比使用“職權(quán)”更能提高行政主體對(duì)社會(huì)和對(duì)法律負(fù)責(zé)的責(zé)任心。
（三）促進(jìn)服務(wù)型政府建立的意義。黨的十六大和十六屆三中全會(huì)確立政府職能為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，正式提出公共服務(wù)是政府的一個(gè)重要職能。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出要在我國建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。服務(wù)型政府最根本的、最核心的行政理念就是服務(wù)理念。因?yàn)?，服?wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，是以公共利益為目標(biāo)，以社會(huì)公眾的客觀需求為尺度，尊重公民意愿，建立和發(fā)展廣泛的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制，努力為公眾提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅在于實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實(shí)現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)。行政主體積極義務(wù)的強(qiáng)調(diào)有利于鞭策行政主體特別是各級(jí)行政機(jī)關(guān)解決履行實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的義務(wù)，從而有利于促進(jìn)我國服務(wù)型政府的建立。
【注釋】
[1]近年來，研究行政法的義務(wù)已經(jīng)成為行政法學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)問題。行政法學(xué)者對(duì)行政主體職權(quán)、職責(zé)的研究轉(zhuǎn)向?qū)π姓黧w義務(wù)、責(zé)任的研究，就像由行政管理的研究轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法的研究一樣，這表明行政法學(xué)界已經(jīng)逐漸擺脫在管理學(xué)領(lǐng)域研究行政法問題的詬病，而轉(zhuǎn)向法學(xué)領(lǐng)域來研究行政法的基本問題，這一現(xiàn)象也表明行政法學(xué)界已經(jīng)承認(rèn)了行政主體的行政法律人格。
[2]關(guān)保英.論行政主體義務(wù)在行政法中的地位[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（1）。
[3]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上）[M].山東：山東人民出版社，2001，182.
[4]鄭賢君.“公共利益”的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題——Eminent Domain的主權(quán)屬性談起.法學(xué)論壇，2005，（5）。
[5]管歐.中國行政法總論（內(nèi)部參考）[M].藍(lán)星打字排版有限公司印刷，1982：94—95.
[6]林紀(jì)東.行政法新論[M].臺(tái)北：五南圖書出版有限公司，1985：66.
[7]關(guān)保英.行政法教科書之總論行政法[M].中國政法大學(xué)出版社，2005，107—126.
[8]行政法學(xué)界對(duì)行政主體義務(wù)范疇（類型）的研究，還比較單薄，還沒有展開研究，據(jù)筆者手頭占有的資料來看，只有關(guān)保英教授對(duì)行政主體的義務(wù)范疇進(jìn)行了概括，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從憲法的視角和從行政相對(duì)人的視角來認(rèn)識(shí)行政主體的義務(wù)范疇，從憲法的視角來看，行政主體的義務(wù)范疇包括：一是推行憲法和法律的義務(wù)；二是接受立法和司法監(jiān)控的義務(wù)；三是改善社會(huì)環(huán)境和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的義務(wù)。四是使國內(nèi)事務(wù)與國際事務(wù)接軌的義務(wù)。從行政相對(duì)人的角度來看，行政主體的義務(wù)范疇包括：一是為行政相對(duì)人提供利益和保護(hù)的義務(wù)。平等對(duì)待的義務(wù)。三是行政行為說明理由的義務(wù)。四是承擔(dān)賠償責(zé)任的義務(wù)。參見關(guān)保英.行政主體的義務(wù)范疇研究[J].法律科學(xué)，2006，（1）。
[9]祁亞輝.福利國家的比較研究[M].海南：海南出版社，2005：11.
[10]關(guān)保英.行政主體的義務(wù)范疇研究[J].法律科學(xué)，2006，（1）。
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[14][美]托馬斯·戴伊.誰掌管美國[M].梅士、王殿宸譯.北京：世界知識(shí)出版社，1980：66.（河南科技大學(xué)文法學(xué)院·汪地徹 陳根強(qiáng)）