內(nèi)容提要：國有獨(dú)資公司監(jiān)事會制度是維護(hù)國家作為國有獨(dú)資公司所有者的權(quán)益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)。我國修正后的《公司法》明確規(guī)定由國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會，這是從體制上、機(jī)制上、法律制度上規(guī)范對國有獨(dú)資公司的監(jiān)督，是在充分維護(hù)國有獨(dú)資公司自主權(quán)的同時完善所有者（國家）監(jiān)督機(jī)制的有效做法，是一種科學(xué)的監(jiān)督方式，將在國有獨(dú)資公司的法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮十分重要的作用。
    1999年12月25日，九屆全國人大常委會第十三次會議通過的《中華人民共和國公司法》修正案，明確由國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會。2000年3月15日朱榕基總理簽發(fā)第283號國務(wù)院令，發(fā)布實(shí)施《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》（以下簡稱《條例》），國有獨(dú)資公司監(jiān)事會制度正式付諸實(shí)施。國有獨(dú)資公司監(jiān)事會制度是維護(hù)國家作為國有獨(dú)資公司所有者的權(quán)益，體現(xiàn)國有資產(chǎn)所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依據(jù)和科學(xué)的監(jiān)督特點(diǎn)，在國有獨(dú)資公司法人治理結(jié)構(gòu)中具有十分積極的作用。
    一、派出監(jiān)事會制度的法理依據(jù)
    由國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會，其法理依據(jù)在于：
    （一）國有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)制度決定了資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)應(yīng)屬于國家國有獨(dú)資公司是指國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門單獨(dú)投資設(shè)立的有限責(zé)任公司。
    質(zhì)言之，國有獨(dú)資公司的出資人是國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者部門。根據(jù)“國家統(tǒng)一所有”的原則，毫無疑問，國家是國有獨(dú)資公司的惟一所有權(quán)人。加入收藏在中央決定黨政機(jī)關(guān)和軍隊、武警部隊與所辦企業(yè)脫鉤以后，《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出“國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)”，即將國有資產(chǎn)所有權(quán)代表的資格明確授予了我國的行政機(jī)關(guān)一國務(wù)院。
    根據(jù)“兩權(quán)分離”的原則，所有者應(yīng)主要行使重大經(jīng)營決策審批權(quán)、資產(chǎn)受益權(quán)、選擇經(jīng)營者權(quán)（包括對經(jīng)營者的監(jiān)督權(quán)）。國有獨(dú)資公司的所有權(quán)行使既然屬于國務(wù)院，監(jiān)督權(quán)的行使當(dāng)然也就不能例外。
    因此，無論是原來的《公司法》還是修正后的《公司法》都規(guī)定：對國有獨(dú)資公司實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)利屬于國家。只不過修正前的《公司法》規(guī)定由國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門行使，而修正后的《公司法》則規(guī)定由國務(wù)院派出的監(jiān)事會行使罷了。
    （二）國有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)要求國家必須行使資產(chǎn)監(jiān)督職權(quán)
    由國務(wù)院向國有獨(dú)資公司派出監(jiān)事會，是由國有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)所決定的，也是保證國有獨(dú)資公司真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式的重要條件。因?yàn)閲歇?dú)資公司只有國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或者部門一個股東，沒有天然的人格化的產(chǎn)權(quán)主體。對于任何國有主體的個別成員（自然人或個別機(jī)構(gòu)、團(tuán)體）而言，國有獨(dú)資公司及其財產(chǎn)既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。無論怎樣設(shè)計公司的所有者和經(jīng)營者及其關(guān)系，即精心設(shè)計一整套包括股東及股東會、董事及董事會、經(jīng)理及經(jīng)理層、內(nèi)設(shè)監(jiān)事及監(jiān)事會在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)，都只是在法律或制度上進(jìn)行模擬而已。由于沒有所有者基于自身利益對國有企業(yè)的控制和支配，這種擬設(shè)的治理結(jié)構(gòu)是不能有效發(fā)揮作用的，即使一時奏效，也決不可能長久。而國有獨(dú)資企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度必須具備的一個重要要素，就是所有者支配，也即企業(yè)應(yīng)能切實(shí)為其投資者所控制，并服從其意志和利益進(jìn)行運(yùn)作[2]（P145-146）。所以，從國有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)和保證其治理結(jié)構(gòu)的有效性考慮，必須從法律制度上明確國有資產(chǎn)經(jīng)營中各種角色的責(zé)、權(quán)、利及其相互關(guān)系，并在公司內(nèi)設(shè)治理機(jī)關(guān)之外，設(shè)置一個由國家控制并能代表和傳遞國家所有者意志和利益的專門機(jī)構(gòu)或人員來對各角色的行為實(shí)施監(jiān)督，以形成有效的激勵和約束機(jī)制，促使其各司其職、各負(fù)其責(zé)。這種外部機(jī)構(gòu)應(yīng)從維護(hù)國有資產(chǎn)的國家所有權(quán)及其權(quán)益出發(fā)，代表國有資產(chǎn)所有者來行使監(jiān)督權(quán)利（所有者監(jiān)督）并直接對所有者（具體指其代表—國務(wù)院）負(fù)責(zé)，而不是泛泛地進(jìn)行國家行政監(jiān)督。所以，從一定意義上說，向國有獨(dú)資公司派遣監(jiān)事會是我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀必然要求，是深化國有企業(yè)改革的一個重要方面。
    （三）傳統(tǒng)體制下國有財產(chǎn)所有者的軟約束和職責(zé)不清的委托代理必然削弱監(jiān)督效能，不能形成有效的監(jiān)督機(jī)制，從而呼喚外派監(jiān)事會制度的完善
    在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，在市場化條件下，國有財產(chǎn)主體的非人格化特點(diǎn)，使得政府及其部門不再以所有者身份直接干預(yù)國有獨(dú)資公司的經(jīng)營行為，從而引發(fā)國有財產(chǎn)運(yùn)營中普遍缺乏所有者利益驅(qū)動機(jī)制及其對公司的有效傳導(dǎo)機(jī)制（也即“老板”缺位的狀態(tài)），以致國有資產(chǎn)流失、經(jīng)營者頻發(fā)道德危機(jī)，“窮廟富方丈”的現(xiàn)象較為普遍地存在。改革開放以來，我國在對國有獨(dú)資公司下放經(jīng)營自主權(quán)的過程中，忽視了相應(yīng)責(zé)任的下放，疏于對公司進(jìn)行有效監(jiān)管，許多國有獨(dú)資公司的董事會流于形式。由于沒有明確的責(zé)任機(jī)制，有的董事會不僅不能發(fā)揮對經(jīng)理層的監(jiān)督制約作用，而且淪為經(jīng)理人員侵吞國有財產(chǎn)的幫兇。而政府過去根據(jù)《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》委派的兼職監(jiān)事或監(jiān)事會，往往只是聽聽經(jīng)營者的匯報，發(fā)發(fā)牢騷，很少發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用（有關(guān)統(tǒng)計資料和筆者的調(diào)查采訪表明：大多數(shù)依《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》派出的國有獨(dú)資公司監(jiān)事會流于形式，沒有產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督作用。究其原因主要是監(jiān)事會成員由兼職人員擔(dān)任，基本上顧不上監(jiān)督，并且沒有形成相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和明確的監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)事本人或其所在部門與企業(yè)有著各種各樣的利益關(guān)系，不能做到獨(dú)立監(jiān)督等。）。國務(wù)院稽查特派員制度實(shí)行以來，對62家國有重點(diǎn)大型企業(yè)進(jìn)行稽查監(jiān)督反映出來的問題表明：在傳統(tǒng)的監(jiān)事會制度下，所有者的軟約束和在此情形下失效的董事、經(jīng)理委托代理關(guān)系不能保證所有者監(jiān)督的效能，根本無法形成有效的監(jiān)督機(jī)制。這些問題突出表現(xiàn)在：
    1.國有企業(yè)普遍存在“家底”不清，資產(chǎn)不實(shí)的現(xiàn)象。企業(yè)會計報表未能完整、如實(shí)地反映企業(yè)真實(shí)的資產(chǎn)、負(fù)債和權(quán)益；有的企業(yè)固定資產(chǎn)、物資管理混亂，流失嚴(yán)重；多數(shù)企業(yè)虛列資產(chǎn)；普遍存在賬外財產(chǎn)，長期在體外循環(huán)。
    2.違規(guī)調(diào)節(jié)財務(wù)數(shù)據(jù)，盈虧不實(shí)。不少企業(yè)采取不提或少提折舊、虛列庫存、加大成本、亂攤費(fèi)用等方式弄虛作假；有的企業(yè)為完成上級下達(dá)指標(biāo)或出于自身利益，不惜貸款交稅、虛列收天，以虛增利潤；有的企業(yè)會計憑證、資料管理混亂，甚至滅失，為經(jīng)濟(jì)犯罪提供了可乘之機(jī)。
    3.管理不善，內(nèi)控失效，投資損失嚴(yán)重。加入收藏有的企業(yè)負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)，不按決策程序辦事，或重大決策失誤，上違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，濫投資、亂投資，受騙上當(dāng)事件屢有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)巨額損失；有的企業(yè)對外投資收益不人賬，用于濫發(fā)獎金或設(shè)小金庫；有的企業(yè)通過各種手段將大量國有資產(chǎn)化為集體財產(chǎn)，甚至化公為私；有些企業(yè)經(jīng)營不善導(dǎo)致利潤減少、虧損增加，但工資、獎金仍舊增長，或工資增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過勞動生產(chǎn)率的增長。
    4.違法違紀(jì)現(xiàn)象突出。如有的企業(yè)違規(guī)炒買炒賣股票、有價證券；高息存款、違規(guī)拆借資金，擾亂國家金融秩序；與不法分子相勾結(jié)，走私販私，偷逃關(guān)稅；隱匿、轉(zhuǎn)移回扣、傭金等收人，甚至挪用、私分國有資產(chǎn)，貪污公款中飽私囊。
    以上問題，固然有經(jīng)營者素質(zhì)低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激勵不充分、監(jiān)督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改變以上狀況，更應(yīng)從制度、機(jī)制層面上多加檢討，而不是一般地進(jìn)行個案處理。而派出監(jiān)事會制度正是這一機(jī)制和制度的一個重要方面。