《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2007年3月16日通過(guò)，將于2007年10月1日起施行。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用的重要法律，是民法的重要組成部分，它調(diào)整物的歸屬，發(fā)揮物的效用，定紛止?fàn)帲锉M其用。
《物權(quán)法》對(duì)物權(quán)制度的共性問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問(wèn)題作出了許多創(chuàng)新性的規(guī)定，比如明確了不動(dòng)產(chǎn)要實(shí)行統(tǒng)一登記。不動(dòng)產(chǎn)登記既是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)定的條件，又是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有序轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。在《物權(quán)法》頒布以前，我國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，主要散見(jiàn)于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等行政管理法中，且這些規(guī)定主要是關(guān)于登記機(jī)關(guān)和登記證書(shū)的規(guī)定，有關(guān)登記規(guī)則、登記效力的規(guī)定則嚴(yán)重缺乏，致使不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，難以依法有效解決?！段餀?quán)法》在建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度方面取得了重要突破，第十條明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，同時(shí)確立了更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則。這些重要的制度創(chuàng)新既體現(xiàn)了我國(guó)在完善社會(huì)主義法律體系過(guò)程中，對(duì)國(guó)外先進(jìn)法律文化和法律制度的移植，又對(duì)改變當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記多頭管理，登記依據(jù)和登記效力等存在的地域、等級(jí)差異以及由此引發(fā)的混亂局面有直接的作用，對(duì)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，促進(jìn)物的流通和充分利用，保障交易安全具有重要意義。
雖然《物權(quán)法》明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。但筆者認(rèn)為，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記必然是以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，因?yàn)檫@是自羅馬法以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的普遍作法。因此做好土地登記制度存在的深層次問(wèn)題的清理工作，找準(zhǔn)土地登記與現(xiàn)代物權(quán)思想的結(jié)合點(diǎn)，為修訂現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定、業(yè)務(wù)體系以及技術(shù)規(guī)則做好準(zhǔn)備，成為亟待解決的問(wèn)題。筆者基于近年來(lái)土地登記工作中，長(zhǎng)期存在的難以解決的具體問(wèn)題，提出完善我國(guó)土地登記制度的思考。
一、現(xiàn)行土地登記制度的缺陷
土地登記制度是世界各國(guó)為保護(hù)土地所有制，普遍采取的一項(xiàng)國(guó)家措施。作為國(guó)家的一項(xiàng)制度，必須有明確的法律規(guī)定、良好的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)則，以保證制度的實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)行土地登記制度不完善和制度本身存在的缺陷，是制約土地登記工作向前推進(jìn)的主要原因。
1、土地登記法律法規(guī)不充分。
我國(guó)法律明確規(guī)定了建立土地登記制度，《土地登記辦法》第二條規(guī)定：土地登記是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。以上各類土地權(quán)利應(yīng)屬于物權(quán)的范疇，按照“物權(quán)法定”的基本原則和“不動(dòng)產(chǎn)公示”的要求，登記的各項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定、取得、轉(zhuǎn)移、消滅和權(quán)力變動(dòng)，必須按照法律規(guī)定的條款進(jìn)行。首先，權(quán)利種類和權(quán)利的含義、范圍界定清楚。其次，各項(xiàng)權(quán)利發(fā)生變動(dòng)的形式及程序明確，才能實(shí)現(xiàn)通過(guò)土地登記保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益，達(dá)到建立土地登記制度的目的。但是，現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)利已經(jīng)超出了法律設(shè)定的權(quán)利類型，各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)、范圍以及權(quán)利轉(zhuǎn)移的程序，大都沒(méi)有嚴(yán)格、詳細(xì)具體的規(guī)定。例如，農(nóng)民集體土地的所有權(quán)、集體土地的使用權(quán)的權(quán)限和范圍，通過(guò)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”、“劃撥”、“作價(jià)出資”等形式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，其權(quán)利與義務(wù)如何界定，權(quán)利轉(zhuǎn)移與消滅如何操作等。再如，在實(shí)際中已經(jīng)被廣泛使用的通行、采光、地下建筑、引水等傳統(tǒng)地役權(quán)、地上權(quán)等，在《物權(quán)法》中也僅是作了原則性的規(guī)定，到目前還沒(méi)有哪一部法律有明確規(guī)定，以滿足登記的需要。由于以上問(wèn)題的存在，對(duì)土地權(quán)利人申請(qǐng)登記的權(quán)利，有些屬于無(wú)法律依據(jù)難以確定，有些屬于權(quán)力含義、范圍不清登記難以下結(jié)論，登記效率低下，效力不高。
2、土地登記制度體系構(gòu)架松散。
目前我國(guó)的土地登記制度體系構(gòu)架“缺件”與“松散”并存。表現(xiàn)在：
(1)指揮系統(tǒng)多元化。目前，國(guó)家登記機(jī)關(guān)不確定因素尚未排除，林地、草地、養(yǎng)殖各自為“證”依然存在，地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、登記的內(nèi)容不統(tǒng)一。也就是說(shuō)，國(guó)家土地登記的管理機(jī)關(guān)，無(wú)力做到根據(jù)土地不可移動(dòng)等特點(diǎn)制定統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)行在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，統(tǒng)一登記，保證登記的地塊不重不漏、標(biāo)準(zhǔn)一致。
(2)執(zhí)行系統(tǒng)脆弱。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地登記機(jī)關(guān)為各級(jí)土地行政主管部門(mén)，但目前在一些地區(qū)，同一行政區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)土地登記的部門(mén)不止一個(gè);土地登記機(jī)關(guān)內(nèi)部，專職土地登記的人員不確定;對(duì)工作人員違反土地登記的行為，缺乏處理依據(jù)和手段;土地登記社會(huì)監(jiān)督體系不健全。
(3)輔助系統(tǒng)不到位。土地登記賠償、土地登記人員近親回避等制度尚未建立，土地登記代理、土地登記資料公開(kāi)查詢等制度在大多數(shù)地方尚未實(shí)現(xiàn)。
3、土地登記運(yùn)行機(jī)制存在障礙。
土地登記作為國(guó)家措施，應(yīng)與其他行業(yè)一樣，在國(guó)家法律的約束下，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)(科研)單位、企業(yè)(中介機(jī)構(gòu))構(gòu)成一個(gè)相互支撐、相互制約，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的高效機(jī)制。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地登記主管部門(mén)為縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)。土地登記的定位屬于國(guó)家行政行為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)土地權(quán)利體系可以進(jìn)行合理干預(yù)，承擔(dān)管理與執(zhí)行的職責(zé);事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好登記事務(wù)的研究和行政主管部門(mén)交辦的具體工作;中介機(jī)構(gòu)是由專業(yè)人員組成并經(jīng)取得準(zhǔn)入資格，受權(quán)利人的委托為權(quán)利人有償服務(wù)、獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)。三者各擔(dān)其職、共同支撐、相互制約，保證土地登記工作正常運(yùn)行。而目前土地登記工作從上到下不同程度地存在行政、事業(yè)、企業(yè)職責(zé)不明、不分、不清，監(jiān)督不力的現(xiàn)象。例如，我國(guó)法律明確規(guī)定行政單位辦理土地登記，而有些行政單位沒(méi)有任何授權(quán)，卻交由盈利性質(zhì)的事業(yè)單位去做;還有些應(yīng)由企業(yè)單位辦理的事情，如登記需要的宗地圖測(cè)繪等工作，政府行政部門(mén)沒(méi)有下力氣創(chuàng)造讓企業(yè)去做的條件，而陷在事務(wù)堆里不能自拔。土地登記制度雖然已建立十幾年，但保證土地登記工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制還很不健全。
4、土地登記制度造血功能乏力，刺激制度本身自我完善、發(fā)展的因子先天不足。
基于我國(guó)實(shí)行土地公有制和人多地少的國(guó)情，我國(guó)土地登記采用產(chǎn)權(quán)登記類型的選擇。產(chǎn)權(quán)登記需要一定的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查。但我國(guó)土地登記業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)國(guó)家財(cái)政沒(méi)有列支，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定規(guī)費(fèi)繳付辦法，土地登記機(jī)關(guān)開(kāi)展工作所必需的費(fèi)用沒(méi)有正式來(lái)源渠道。
二、土地登記制度體系不完善引發(fā)的問(wèn)題
任何一項(xiàng)國(guó)家整體工作，不完整的制度體系必然導(dǎo)致運(yùn)行受阻，效果欠佳。
1、土地登記效力欠佳，公眾意識(shí)不高。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，依法取得的土地所有權(quán)、使用權(quán)一經(jīng)登記受法律保護(hù)。然而，在實(shí)際中，有些已經(jīng)辦理了土地登記的土地使用者權(quán)益不能得到真正保護(hù)，有的一個(gè)“白頭”文件甚至是領(lǐng)導(dǎo)的一句話，否定了土地權(quán)利人的權(quán)利。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等，將土地證書(shū)作為廢紙扔掉的現(xiàn)象非常普遍。土地登記貶值引起了土地權(quán)利人不主動(dòng)申請(qǐng)登記，或者根本不辦理登記，致使土地登記工作長(zhǎng)期以來(lái)難以推進(jìn)。
2、大量國(guó)有土地被蠶食，國(guó)有資產(chǎn)在無(wú)形中流失。
隨著土地資源的日益匱乏，土地權(quán)屬案件發(fā)生率沒(méi)有明顯減少，土地權(quán)屬糾紛類型增多，糾紛性質(zhì)由個(gè)人之間、個(gè)人與集體之間向個(gè)人與國(guó)家、農(nóng)民集體與政府、國(guó)家單位與政府之間轉(zhuǎn)化。城市不少國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償流向個(gè)人，國(guó)家難以控制。農(nóng)村大面積的國(guó)有土地不斷被侵蝕，一些農(nóng)民集體將大面積的國(guó)有荒山荒地占為集體所有，國(guó)家征地時(shí)要高價(jià)。
3、土地市場(chǎng)健康發(fā)育受到?jīng)_擊。
土地使用權(quán)無(wú)證交易、出租、抵押及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與限制條件不清，難以約束土地權(quán)利人在土地市場(chǎng)中的行為。一些不法分子趁機(jī)違法交易乃至黑箱作業(yè)，阻礙了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)機(jī)制形成。國(guó)有資產(chǎn)流失到個(gè)人或小集體的腰包，加大了社會(huì)的分配不公，給社會(huì)帶來(lái)不安定因素，有礙于生產(chǎn)力的發(fā)展及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
4、土地登記公信力受到影響。
土地登記的社會(huì)效益和土地登記工作條件不夠理想，影響了基層土地登記人員對(duì)建立土地登記制度的信心。反過(guò)來(lái)，有些土地登記先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用不夠廣泛，儀器設(shè)備使用效率低，軟件開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)要求不到位，土地登記辦事效率低，錯(cuò)登漏登事件時(shí)有發(fā)生，土地登記資料公開(kāi)查詢受到限制，客觀上拉大了政府部門(mén)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的距離。
三、進(jìn)一步完善我國(guó)土地登記制度的政策建議
作為一項(xiàng)國(guó)家制度，需要隨著社會(huì)發(fā)展不斷完善。我國(guó)土地登記制度起步較晚，并且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期著手建立，與《物權(quán)法》要求對(duì)照，亟待完善的內(nèi)容較多。目前，應(yīng)根據(jù)需要，抓住機(jī)遇，全面設(shè)計(jì)，作出切合實(shí)際的計(jì)劃、規(guī)劃。
1、理清立法思路，制定立法計(jì)劃。
從土地登記的效力考慮，應(yīng)有不同層面的法律支持。國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布的基本法律，在《物權(quán)法》頒布之后，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》首當(dāng)其沖，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：國(guó)家土地登記制度、土地權(quán)利種類、土地權(quán)利與義務(wù)、土地登記執(zhí)行部門(mén)。國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如《土地登記條例》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記執(zhí)行程序、土地登記法律責(zé)任、土地登記相關(guān)制度、土地登記處罰、土地登記規(guī)費(fèi)。國(guó)土資源行政主管部門(mén)頒布的規(guī)章，如《土地登記規(guī)則》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記業(yè)務(wù)規(guī)范，土地登記管理制度，調(diào)查、審查方法，土地登記簿冊(cè)的使用，土地登記資料的查詢。國(guó)土資源部為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》的要求，頒布了《土地登記辦法》，對(duì)一些過(guò)去比較模糊的問(wèn)題進(jìn)一步明確，比如嚴(yán)格區(qū)分了土地總登記和初始登記等，有諸多法律技術(shù)上的改進(jìn)。但在上位法缺位的情況下，改進(jìn)空間有限，很多地方有待進(jìn)一步突破。
2、完善現(xiàn)有制度，構(gòu)建科學(xué)的制度體系。
土地登記各項(xiàng)具體制度，如申請(qǐng)制度、調(diào)查制度、審查制度、公告制度、注冊(cè)制度、發(fā)證制度、土地登記人員持證上崗制度、土地登記人員回避制度、土地登記代理制度、土地登記公開(kāi)查詢制度、土地登記賠償制度等，大部分沒(méi)有建立，有些已經(jīng)建立，如土地登記代理制度、土地登記公開(kāi)查詢制度和土地登記人員持證上崗制度，但執(zhí)行得還不到位，沒(méi)有起到應(yīng)起的作用，有待進(jìn)一步完善。
3、規(guī)范土地登記，建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位分工明確、行之有效的運(yùn)行機(jī)制。
(1)規(guī)范土地登記，證出一家。統(tǒng)一登記、證出一家是完善土地登記制度的前提。土地作為不可移動(dòng)、不可分割的特殊資產(chǎn)，一經(jīng)登記具有法律效力的特點(diǎn)，決定了國(guó)家負(fù)責(zé)土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)，即土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)?；跈?quán)利人維權(quán)的需要，只有證出一家，才能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和政府部門(mén)的威信。目前，以經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，上至國(guó)家多部門(mén)，下至一個(gè)地區(qū)分層次負(fù)責(zé)土地登記的做法，造成的土地登記結(jié)果相互否認(rèn)，土地登記公信力動(dòng)搖，權(quán)利人無(wú)所適從，政府部門(mén)的威信降低的局面必須改變。同時(shí)，要抓緊落實(shí)《物權(quán)法》確立的更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度的建立和實(shí)施，抓緊進(jìn)行《不動(dòng)產(chǎn)登記法》草案的起草工作，推進(jìn)以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和完善。
(2)建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位相互促進(jìn)、良性的運(yùn)行機(jī)制。首先要按照我國(guó)現(xiàn)行法律，明確職責(zé)，建立制度。土地登記是政府職能部門(mén)的工作，土地登記機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定，必須行使政府部門(mén)的職能，有所作為。例如，制定規(guī)章、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用等。事業(yè)單位應(yīng)按照規(guī)定的職責(zé)，做好土地登記技術(shù)方法研究，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，資料查詢和行政機(jī)關(guān)委托辦理的業(yè)務(wù)。土地登記代理、地籍測(cè)量等業(yè)務(wù)，由中介機(jī)構(gòu)完成，并通過(guò)完善各項(xiàng)制度，建立各實(shí)體間相互促進(jìn)、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)土地登記工作。
(3)發(fā)揮市場(chǎng)功能，重視土地登記中介機(jī)構(gòu)的作用。土地登記中介，是建立土地登記服務(wù)體系的重要內(nèi)容。土地市場(chǎng)為土地登記中介機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供了良好的空間。土地登記中介機(jī)構(gòu)在土地登記工作中，不僅能為權(quán)利人服務(wù)，通過(guò)傳播土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)信息，活躍土地市場(chǎng)，還能通過(guò)社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)土地登記機(jī)關(guān)依法行政。當(dāng)前，國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)把為土地登記中介服務(wù)提上議事日程，盡快出臺(tái)土地登記中介管理辦法，建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)現(xiàn)有登記中介機(jī)構(gòu)、人員，按照國(guó)家規(guī)定，規(guī)范完善土地登記中介行為。
同時(shí)，科學(xué)定位，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)是土地登記中介機(jī)構(gòu)以自發(fā)形式組織、 國(guó)家有關(guān)部門(mén)備案的民間組織。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也是土地登記中介機(jī)構(gòu)及人員與政府土地登記機(jī)關(guān)溝通的橋梁，在業(yè)務(wù)上可以接受登記機(jī)關(guān)的委托、承辦與推行中介服務(wù)相關(guān)的事務(wù)，如土地登記中介人員繼續(xù)教育、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等工作。行業(yè)協(xié)會(huì)成員一般應(yīng)由土地登記中介人員民意推選產(chǎn)生，代表中介機(jī)構(gòu)和中介人員利益，參與政府和社會(huì)活動(dòng)。目前，國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)予以關(guān)注，促進(jìn)、引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)和中介行業(yè)的健康發(fā)展，盡快建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度。
《物權(quán)法》對(duì)物權(quán)制度的共性問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)生活中迫切需要規(guī)范的問(wèn)題作出了許多創(chuàng)新性的規(guī)定，比如明確了不動(dòng)產(chǎn)要實(shí)行統(tǒng)一登記。不動(dòng)產(chǎn)登記既是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)定的條件，又是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)有序轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。在《物權(quán)法》頒布以前，我國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，主要散見(jiàn)于《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等行政管理法中，且這些規(guī)定主要是關(guān)于登記機(jī)關(guān)和登記證書(shū)的規(guī)定，有關(guān)登記規(guī)則、登記效力的規(guī)定則嚴(yán)重缺乏，致使不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，難以依法有效解決?！段餀?quán)法》在建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度方面取得了重要突破，第十條明確規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，同時(shí)確立了更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記的基本規(guī)則。這些重要的制度創(chuàng)新既體現(xiàn)了我國(guó)在完善社會(huì)主義法律體系過(guò)程中，對(duì)國(guó)外先進(jìn)法律文化和法律制度的移植，又對(duì)改變當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記多頭管理，登記依據(jù)和登記效力等存在的地域、等級(jí)差異以及由此引發(fā)的混亂局面有直接的作用，對(duì)規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，促進(jìn)物的流通和充分利用，保障交易安全具有重要意義。
雖然《物權(quán)法》明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。但筆者認(rèn)為，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)登記必然是以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，因?yàn)檫@是自羅馬法以來(lái)一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的普遍作法。因此做好土地登記制度存在的深層次問(wèn)題的清理工作，找準(zhǔn)土地登記與現(xiàn)代物權(quán)思想的結(jié)合點(diǎn)，為修訂現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定、業(yè)務(wù)體系以及技術(shù)規(guī)則做好準(zhǔn)備，成為亟待解決的問(wèn)題。筆者基于近年來(lái)土地登記工作中，長(zhǎng)期存在的難以解決的具體問(wèn)題，提出完善我國(guó)土地登記制度的思考。
一、現(xiàn)行土地登記制度的缺陷
土地登記制度是世界各國(guó)為保護(hù)土地所有制，普遍采取的一項(xiàng)國(guó)家措施。作為國(guó)家的一項(xiàng)制度，必須有明確的法律規(guī)定、良好的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)則，以保證制度的實(shí)施。我國(guó)現(xiàn)行土地登記制度不完善和制度本身存在的缺陷，是制約土地登記工作向前推進(jìn)的主要原因。
1、土地登記法律法規(guī)不充分。
我國(guó)法律明確規(guī)定了建立土地登記制度，《土地登記辦法》第二條規(guī)定：土地登記是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。以上各類土地權(quán)利應(yīng)屬于物權(quán)的范疇，按照“物權(quán)法定”的基本原則和“不動(dòng)產(chǎn)公示”的要求，登記的各項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定、取得、轉(zhuǎn)移、消滅和權(quán)力變動(dòng)，必須按照法律規(guī)定的條款進(jìn)行。首先，權(quán)利種類和權(quán)利的含義、范圍界定清楚。其次，各項(xiàng)權(quán)利發(fā)生變動(dòng)的形式及程序明確，才能實(shí)現(xiàn)通過(guò)土地登記保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益，達(dá)到建立土地登記制度的目的。但是，現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)利已經(jīng)超出了法律設(shè)定的權(quán)利類型，各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)、范圍以及權(quán)利轉(zhuǎn)移的程序，大都沒(méi)有嚴(yán)格、詳細(xì)具體的規(guī)定。例如，農(nóng)民集體土地的所有權(quán)、集體土地的使用權(quán)的權(quán)限和范圍，通過(guò)“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”、“劃撥”、“作價(jià)出資”等形式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，其權(quán)利與義務(wù)如何界定，權(quán)利轉(zhuǎn)移與消滅如何操作等。再如，在實(shí)際中已經(jīng)被廣泛使用的通行、采光、地下建筑、引水等傳統(tǒng)地役權(quán)、地上權(quán)等，在《物權(quán)法》中也僅是作了原則性的規(guī)定，到目前還沒(méi)有哪一部法律有明確規(guī)定，以滿足登記的需要。由于以上問(wèn)題的存在，對(duì)土地權(quán)利人申請(qǐng)登記的權(quán)利，有些屬于無(wú)法律依據(jù)難以確定，有些屬于權(quán)力含義、范圍不清登記難以下結(jié)論，登記效率低下，效力不高。
2、土地登記制度體系構(gòu)架松散。
目前我國(guó)的土地登記制度體系構(gòu)架“缺件”與“松散”并存。表現(xiàn)在：
(1)指揮系統(tǒng)多元化。目前，國(guó)家登記機(jī)關(guān)不確定因素尚未排除，林地、草地、養(yǎng)殖各自為“證”依然存在，地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、登記的內(nèi)容不統(tǒng)一。也就是說(shuō)，國(guó)家土地登記的管理機(jī)關(guān)，無(wú)力做到根據(jù)土地不可移動(dòng)等特點(diǎn)制定統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)行在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，統(tǒng)一登記，保證登記的地塊不重不漏、標(biāo)準(zhǔn)一致。
(2)執(zhí)行系統(tǒng)脆弱。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地登記機(jī)關(guān)為各級(jí)土地行政主管部門(mén)，但目前在一些地區(qū)，同一行政區(qū)內(nèi)負(fù)責(zé)土地登記的部門(mén)不止一個(gè);土地登記機(jī)關(guān)內(nèi)部，專職土地登記的人員不確定;對(duì)工作人員違反土地登記的行為，缺乏處理依據(jù)和手段;土地登記社會(huì)監(jiān)督體系不健全。
(3)輔助系統(tǒng)不到位。土地登記賠償、土地登記人員近親回避等制度尚未建立，土地登記代理、土地登記資料公開(kāi)查詢等制度在大多數(shù)地方尚未實(shí)現(xiàn)。
3、土地登記運(yùn)行機(jī)制存在障礙。
土地登記作為國(guó)家措施，應(yīng)與其他行業(yè)一樣，在國(guó)家法律的約束下，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)(科研)單位、企業(yè)(中介機(jī)構(gòu))構(gòu)成一個(gè)相互支撐、相互制約，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的高效機(jī)制。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地登記主管部門(mén)為縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)。土地登記的定位屬于國(guó)家行政行為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)土地權(quán)利體系可以進(jìn)行合理干預(yù)，承擔(dān)管理與執(zhí)行的職責(zé);事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)做好登記事務(wù)的研究和行政主管部門(mén)交辦的具體工作;中介機(jī)構(gòu)是由專業(yè)人員組成并經(jīng)取得準(zhǔn)入資格，受權(quán)利人的委托為權(quán)利人有償服務(wù)、獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的企業(yè)。三者各擔(dān)其職、共同支撐、相互制約，保證土地登記工作正常運(yùn)行。而目前土地登記工作從上到下不同程度地存在行政、事業(yè)、企業(yè)職責(zé)不明、不分、不清，監(jiān)督不力的現(xiàn)象。例如，我國(guó)法律明確規(guī)定行政單位辦理土地登記，而有些行政單位沒(méi)有任何授權(quán)，卻交由盈利性質(zhì)的事業(yè)單位去做;還有些應(yīng)由企業(yè)單位辦理的事情，如登記需要的宗地圖測(cè)繪等工作，政府行政部門(mén)沒(méi)有下力氣創(chuàng)造讓企業(yè)去做的條件，而陷在事務(wù)堆里不能自拔。土地登記制度雖然已建立十幾年，但保證土地登記工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制還很不健全。
4、土地登記制度造血功能乏力，刺激制度本身自我完善、發(fā)展的因子先天不足。
基于我國(guó)實(shí)行土地公有制和人多地少的國(guó)情，我國(guó)土地登記采用產(chǎn)權(quán)登記類型的選擇。產(chǎn)權(quán)登記需要一定的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查。但我國(guó)土地登記業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)國(guó)家財(cái)政沒(méi)有列支，法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定規(guī)費(fèi)繳付辦法，土地登記機(jī)關(guān)開(kāi)展工作所必需的費(fèi)用沒(méi)有正式來(lái)源渠道。
二、土地登記制度體系不完善引發(fā)的問(wèn)題
任何一項(xiàng)國(guó)家整體工作，不完整的制度體系必然導(dǎo)致運(yùn)行受阻，效果欠佳。
1、土地登記效力欠佳，公眾意識(shí)不高。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，依法取得的土地所有權(quán)、使用權(quán)一經(jīng)登記受法律保護(hù)。然而，在實(shí)際中，有些已經(jīng)辦理了土地登記的土地使用者權(quán)益不能得到真正保護(hù)，有的一個(gè)“白頭”文件甚至是領(lǐng)導(dǎo)的一句話，否定了土地權(quán)利人的權(quán)利。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等，將土地證書(shū)作為廢紙扔掉的現(xiàn)象非常普遍。土地登記貶值引起了土地權(quán)利人不主動(dòng)申請(qǐng)登記，或者根本不辦理登記，致使土地登記工作長(zhǎng)期以來(lái)難以推進(jìn)。
2、大量國(guó)有土地被蠶食，國(guó)有資產(chǎn)在無(wú)形中流失。
隨著土地資源的日益匱乏，土地權(quán)屬案件發(fā)生率沒(méi)有明顯減少，土地權(quán)屬糾紛類型增多，糾紛性質(zhì)由個(gè)人之間、個(gè)人與集體之間向個(gè)人與國(guó)家、農(nóng)民集體與政府、國(guó)家單位與政府之間轉(zhuǎn)化。城市不少國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償流向個(gè)人，國(guó)家難以控制。農(nóng)村大面積的國(guó)有土地不斷被侵蝕，一些農(nóng)民集體將大面積的國(guó)有荒山荒地占為集體所有，國(guó)家征地時(shí)要高價(jià)。
3、土地市場(chǎng)健康發(fā)育受到?jīng)_擊。
土地使用權(quán)無(wú)證交易、出租、抵押及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與限制條件不清，難以約束土地權(quán)利人在土地市場(chǎng)中的行為。一些不法分子趁機(jī)違法交易乃至黑箱作業(yè)，阻礙了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)機(jī)制形成。國(guó)有資產(chǎn)流失到個(gè)人或小集體的腰包，加大了社會(huì)的分配不公，給社會(huì)帶來(lái)不安定因素，有礙于生產(chǎn)力的發(fā)展及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
4、土地登記公信力受到影響。
土地登記的社會(huì)效益和土地登記工作條件不夠理想，影響了基層土地登記人員對(duì)建立土地登記制度的信心。反過(guò)來(lái)，有些土地登記先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用不夠廣泛，儀器設(shè)備使用效率低，軟件開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)要求不到位，土地登記辦事效率低，錯(cuò)登漏登事件時(shí)有發(fā)生，土地登記資料公開(kāi)查詢受到限制，客觀上拉大了政府部門(mén)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的距離。
三、進(jìn)一步完善我國(guó)土地登記制度的政策建議
作為一項(xiàng)國(guó)家制度，需要隨著社會(huì)發(fā)展不斷完善。我國(guó)土地登記制度起步較晚，并且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期著手建立，與《物權(quán)法》要求對(duì)照，亟待完善的內(nèi)容較多。目前，應(yīng)根據(jù)需要，抓住機(jī)遇，全面設(shè)計(jì)，作出切合實(shí)際的計(jì)劃、規(guī)劃。
1、理清立法思路，制定立法計(jì)劃。
從土地登記的效力考慮，應(yīng)有不同層面的法律支持。國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布的基本法律，在《物權(quán)法》頒布之后，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》首當(dāng)其沖，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：國(guó)家土地登記制度、土地權(quán)利種類、土地權(quán)利與義務(wù)、土地登記執(zhí)行部門(mén)。國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如《土地登記條例》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記執(zhí)行程序、土地登記法律責(zé)任、土地登記相關(guān)制度、土地登記處罰、土地登記規(guī)費(fèi)。國(guó)土資源行政主管部門(mén)頒布的規(guī)章，如《土地登記規(guī)則》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記業(yè)務(wù)規(guī)范，土地登記管理制度，調(diào)查、審查方法，土地登記簿冊(cè)的使用，土地登記資料的查詢。國(guó)土資源部為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》的要求，頒布了《土地登記辦法》，對(duì)一些過(guò)去比較模糊的問(wèn)題進(jìn)一步明確，比如嚴(yán)格區(qū)分了土地總登記和初始登記等，有諸多法律技術(shù)上的改進(jìn)。但在上位法缺位的情況下，改進(jìn)空間有限，很多地方有待進(jìn)一步突破。
2、完善現(xiàn)有制度，構(gòu)建科學(xué)的制度體系。
土地登記各項(xiàng)具體制度，如申請(qǐng)制度、調(diào)查制度、審查制度、公告制度、注冊(cè)制度、發(fā)證制度、土地登記人員持證上崗制度、土地登記人員回避制度、土地登記代理制度、土地登記公開(kāi)查詢制度、土地登記賠償制度等，大部分沒(méi)有建立，有些已經(jīng)建立，如土地登記代理制度、土地登記公開(kāi)查詢制度和土地登記人員持證上崗制度，但執(zhí)行得還不到位，沒(méi)有起到應(yīng)起的作用，有待進(jìn)一步完善。
3、規(guī)范土地登記，建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位分工明確、行之有效的運(yùn)行機(jī)制。
(1)規(guī)范土地登記，證出一家。統(tǒng)一登記、證出一家是完善土地登記制度的前提。土地作為不可移動(dòng)、不可分割的特殊資產(chǎn)，一經(jīng)登記具有法律效力的特點(diǎn)，決定了國(guó)家負(fù)責(zé)土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)，即土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)?；跈?quán)利人維權(quán)的需要，只有證出一家，才能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和政府部門(mén)的威信。目前，以經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，上至國(guó)家多部門(mén)，下至一個(gè)地區(qū)分層次負(fù)責(zé)土地登記的做法，造成的土地登記結(jié)果相互否認(rèn)，土地登記公信力動(dòng)搖，權(quán)利人無(wú)所適從，政府部門(mén)的威信降低的局面必須改變。同時(shí)，要抓緊落實(shí)《物權(quán)法》確立的更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度的建立和實(shí)施，抓緊進(jìn)行《不動(dòng)產(chǎn)登記法》草案的起草工作，推進(jìn)以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和完善。
(2)建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位相互促進(jìn)、良性的運(yùn)行機(jī)制。首先要按照我國(guó)現(xiàn)行法律，明確職責(zé)，建立制度。土地登記是政府職能部門(mén)的工作，土地登記機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定，必須行使政府部門(mén)的職能，有所作為。例如，制定規(guī)章、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用等。事業(yè)單位應(yīng)按照規(guī)定的職責(zé)，做好土地登記技術(shù)方法研究，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，資料查詢和行政機(jī)關(guān)委托辦理的業(yè)務(wù)。土地登記代理、地籍測(cè)量等業(yè)務(wù)，由中介機(jī)構(gòu)完成，并通過(guò)完善各項(xiàng)制度，建立各實(shí)體間相互促進(jìn)、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)土地登記工作。
(3)發(fā)揮市場(chǎng)功能，重視土地登記中介機(jī)構(gòu)的作用。土地登記中介，是建立土地登記服務(wù)體系的重要內(nèi)容。土地市場(chǎng)為土地登記中介機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供了良好的空間。土地登記中介機(jī)構(gòu)在土地登記工作中，不僅能為權(quán)利人服務(wù)，通過(guò)傳播土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)信息，活躍土地市場(chǎng)，還能通過(guò)社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)土地登記機(jī)關(guān)依法行政。當(dāng)前，國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)把為土地登記中介服務(wù)提上議事日程，盡快出臺(tái)土地登記中介管理辦法，建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)現(xiàn)有登記中介機(jī)構(gòu)、人員，按照國(guó)家規(guī)定，規(guī)范完善土地登記中介行為。
同時(shí)，科學(xué)定位，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)是土地登記中介機(jī)構(gòu)以自發(fā)形式組織、 國(guó)家有關(guān)部門(mén)備案的民間組織。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也是土地登記中介機(jī)構(gòu)及人員與政府土地登記機(jī)關(guān)溝通的橋梁，在業(yè)務(wù)上可以接受登記機(jī)關(guān)的委托、承辦與推行中介服務(wù)相關(guān)的事務(wù)，如土地登記中介人員繼續(xù)教育、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等工作。行業(yè)協(xié)會(huì)成員一般應(yīng)由土地登記中介人員民意推選產(chǎn)生，代表中介機(jī)構(gòu)和中介人員利益，參與政府和社會(huì)活動(dòng)。目前，國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)予以關(guān)注，促進(jìn)、引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)和中介行業(yè)的健康發(fā)展，盡快建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度。