第二條 本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。
    【釋義】本條是關(guān)于公務(wù)員范圍的規(guī)定。
    一、國外公務(wù)員范圍的一些情況。從世界各國的情況來看，各國公務(wù)員的范圍不盡一致，大體說來有三種類型：第一種是以英國為代表的小范圍，即公務(wù)員僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官，不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書等政務(wù)官。許多英聯(lián)邦國家也基本屬此類型。第二種是以美國為代表的中范圍，即中央政府機(jī)關(guān)中的所有公職人員，包括政務(wù)官與事務(wù)官都稱為公務(wù)員，但適用于國家公務(wù)員法規(guī)的只是事務(wù)官。第三種是以法國為代表的大范圍，把從中央到地方行政機(jī)關(guān)的公職人員、各級立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、國立學(xué)校及醫(yī)院、國有企業(yè)等部門的所有正式工作人員都統(tǒng)稱為公務(wù)員。其中又將公務(wù)員分為兩大部分：一部分是不適用公務(wù)員法的公務(wù)員，如議會的工作人員、法院的法官、軍事人員等；一部分是適用于公務(wù)員法的公務(wù)員，如中央政府和地方政府機(jī)關(guān)中從事行政事務(wù)管理的公職人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員等。日本也屬此類型?？偟膩砜?，各國公務(wù)員范圍各不相同，都是根據(jù)本國的政治制度、文化傳統(tǒng)以及人事管理的實(shí)際情況確定的。
    二、對公務(wù)員范圍的不同意見。公務(wù)員法草案第二條曾規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)和履行社會公共事務(wù)管理職能、使用國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！卑凑詹莅刚f明，草案規(guī)定的公務(wù)員范圍包括中國共產(chǎn)黨和民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員、法官、檢察官等。對此，在審議和征求意見過程中，主要有三種不同意見：一是認(rèn)為草案規(guī)定的公務(wù)員范圍過寬。其主要理由是：政黨機(jī)關(guān)工作人員以及法官、檢察官在工作性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、工作方式、權(quán)利義務(wù)、管理體制等方面都不同于行政機(jī)關(guān)工作人員，不加區(qū)別地納入公務(wù)員的范圍，會淡化公務(wù)員制度的特點(diǎn)，也會給科學(xué)設(shè)定公務(wù)員的紀(jì)律、義務(wù)、管理規(guī)范等帶來諸多不便。從國際上看，公務(wù)員范圍通常是指政府機(jī)關(guān)工作人員。建議按照分類管理的思路，分別立法、分別管理。二是認(rèn)為草案規(guī)定的公務(wù)員范圍應(yīng)再擴(kuò)大。有的建議參照法官、檢察官的模式，將中國人民解放軍軍官納入公務(wù)員范圍；有的建議將交通海事工作人員、教師等納入公務(wù)員范圍。三是認(rèn)為草案關(guān)于公務(wù)員定義的規(guī)定與所要調(diào)整的一些公務(wù)員的性質(zhì)和職責(zé)不對應(yīng)。
    三、公務(wù)員的界定標(biāo)準(zhǔn)與范圍。針對公務(wù)員范圍的各種不同意見，全國人大法律委員會經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，干部管理制度正處在改革過程中，公務(wù)員的范圍需要同民主政治發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，同我國現(xiàn)階段干部管理體制相符合，草案的規(guī)定符合實(shí)際情況，建議維持草案規(guī)定的范圍；同時(shí)，建議對關(guān)于公務(wù)員定義的表述作修改完善，以符合所要規(guī)范的公務(wù)員范圍。最后，立法機(jī)關(guān)接受了這個建議。公務(wù)員法規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，是否屬于公務(wù)員，必須符合三個條件：一是依法履行公職。即依法從事公務(wù)活動的人員，他不是為自己工作，也不是為某個私人的企業(yè)或者組織工作或者服務(wù)。這里所依的“法”，是廣義的“法”，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。憲法確定了中國共產(chǎn)黨和國家政治生活和社會生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。因此，政黨機(jī)關(guān)及其工作人員以不同方式參與對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的決策及實(shí)施的活動也是一種履行公職行為。二是納入國家行政編制。僅以履行公職為標(biāo)準(zhǔn)，還不能作出明確的界定。有一些在國家舉辦的事業(yè)單位中工作的人員，他們從事的也是公務(wù)活動，但并未納入國家的行政編制序列，因而不能認(rèn)定為公務(wù)員。必須是納入國家行政編制序列、履行公職的人員。對于“編制”一詞，實(shí)踐中有多種用法，除使用行政編制外，還有政法編制、國家編制、機(jī)關(guān)編制等。這里的“編制”系指各種納入國家編制管理機(jī)關(guān)管理的機(jī)構(gòu)序列及人員，不僅限于行政機(jī)關(guān)編制。三是由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利。也就是由國家為他們提供工資、退休和福利等保障。公務(wù)員屬于國家財(cái)政供養(yǎng)的人員，但并不是財(cái)政供養(yǎng)的人員都是公務(wù)員。財(cái)政供養(yǎng)人員的很大一部分，如公立學(xué)校的老師、科研院所的科研人員等，雖然由國家負(fù)擔(dān)其工資福利，但不屬于公務(wù)員，因?yàn)樗麄儾痪邆淞硗鈨蓚€條件。
    根據(jù)公務(wù)員法草案說明、全國人大法律委員會關(guān)于公務(wù)員法草案審議結(jié)果的報(bào)告，按照上述界定標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員的范圍主要是以下七類機(jī)關(guān)的工作人員：1．中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員。包括中央和地方各級黨委、紀(jì)委的專職領(lǐng)導(dǎo)成員；中央和地方各級黨委工作部門和紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作人員；街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委機(jī)關(guān)的工作人員。2.人大機(jī)關(guān)的工作人員。包括全國人大常委會委員長、專職副委員長、秘書長、專職常委，地方各級人大常委會主任、專職副主任、秘書長，專職常委鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大專職主席、副主席；各級人大常委會機(jī)關(guān)工作人員；各級人大專門委員會專職組成人員及其辦事機(jī)構(gòu)工作人員。3．行政機(jī)關(guān)的工作人員。包括各級人民政府的組成人員，各級人民政府工作部門及派出機(jī)構(gòu)的工作人員。4．政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員。包括政協(xié)各級委員會主席、專職副主席、秘書長；政協(xié)各級委員會工作機(jī)構(gòu)的工作人員；政協(xié)專門委員會辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。5．審判機(jī)關(guān)的工作人員。包括人民法院、地方各級人民法院的法官、審判輔助人員和行政管理人員。6.檢察機(jī)關(guān)的工作人員。包括人民檢察院、地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和行政管理人員。7.民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員。包括8個民主黨派中央和地方各級委員會主席（主委）、專職（駐會）副主席（副主委）、秘書長；中央和地方各級委員會職能部門和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。
    四、確立公務(wù)員范圍的依據(jù)。公務(wù)員法確定公務(wù)員的上述范圍，其主要的考慮：一是我國政治制度的特點(diǎn)。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法確定的基本原則之一。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，中國人民政治協(xié)商會議是具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)同人大、政府、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)都是我國政治制度中不可缺少的部分，各自依法發(fā)揮著特定的作用。這是我國政治制度的基本特點(diǎn)，也是確定我國公務(wù)員范圍必須考慮的重要因素。二是我國干部人事管理的現(xiàn)實(shí)情況。改革開放以來，圍繞建立了同社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的人事管理新體制，我國積極推行以分類管理為重要內(nèi)容的人事制度改革，對過去大一統(tǒng)的“國家干部”隊(duì)伍進(jìn)行合理分解，將黨政機(jī)關(guān)干部與企業(yè)、事業(yè)單位的干部區(qū)分開來，分別建立各具特點(diǎn)的人事制度。原則上，機(jī)關(guān)干部實(shí)行公務(wù)員制度，國有企業(yè)實(shí)行勞動合同制，國有事業(yè)單位實(shí)行聘用制和崗位管理制度。實(shí)踐證明，這種人事管理制度符合我國當(dāng)前國情的人事分類管理體制，也是確定公務(wù)員范圍的基礎(chǔ)。三是國際上通行的做法。盡管各國因國情不同，公務(wù)員范圍大小不一，但各國對公務(wù)員范圍的確定有三條共同標(biāo)準(zhǔn)：一是職能標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員是從事國家公務(wù)活動的人員；二是編制標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員嚴(yán)格執(zhí)行國家編制限額：二是經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)．公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)都由國家財(cái)政支付。我國公務(wù)員法對公務(wù)員的界定標(biāo)準(zhǔn)與國際上的做法是基本一致的。
    五、參照公務(wù)員法執(zhí)行的范圍。公務(wù)員法草案曾規(guī)定兩類人員參照公務(wù)員法執(zhí)行：一類是人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體中除工勤人員以外的工作人員；一類是行使公共管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法執(zhí)行。在審議和征求意見過程中，有的提出，人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體屬于非政府組織，規(guī)定參照適用公務(wù)員法，不利于其作為非政府組織開展活動。同時(shí)，群眾團(tuán)體的數(shù)量很大、情況復(fù)雜，也不宜籠統(tǒng)規(guī)定參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體工作人員管理中的實(shí)際問題可以由國家或者中央有關(guān)部門另行規(guī)定解決。因此，立法機(jī)關(guān)最終刪去了人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中的工作人員參照公務(wù)員法執(zhí)行的規(guī)定。從現(xiàn)實(shí)管理需要來看，在有關(guān)人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體工作人員管理的專門性規(guī)定出臺前，作為過渡，需要區(qū)分不同情況，由中央有關(guān)部門規(guī)定哪些團(tuán)體參照以及如何參照公務(wù)員法執(zhí)行。對于行使公共管理職能的事業(yè)單位中的工作人員，公務(wù)員法明確作了規(guī)定。這類事業(yè)單位中的工作人員參照本法執(zhí)行，必須具備三個條件：一是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，二是具有管理公共事務(wù)的職能，三是經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
    六、在機(jī)關(guān)工作而不屬于公務(wù)員范圍的人員。機(jī)關(guān)中的工勤人員不屬于公務(wù)員范圍，主要原因：一是，工勤人員的工作純屬后勤服務(wù)性質(zhì)；他們使用的是事業(yè)編制，而不是行政編制；他們的工資福利，不是完全由財(cái)政承擔(dān)，有一部分來源于為機(jī)關(guān)提供服務(wù)獲得的費(fèi)用。二是，從歷史延續(xù)性來看，工勤人員過去也不屬于機(jī)關(guān)干部范疇，對他們是按勞動法規(guī)進(jìn)行管理的；公務(wù)員的管理辦法對他們不適用，他們的錄用不需要經(jīng)過公務(wù)員錄用考試，他們的考核、獎懲、職務(wù)升降等等都與公務(wù)員不同。三是，通過改革，機(jī)關(guān)后勤工作將逐步社會化，從這方面看，工勤人員也不宜列入公務(wù)員范圍。