八、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的終止
（一）出讓國(guó)有土地使用權(quán)年限屆滿
1、續(xù)期申請(qǐng)的公益性界限
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓有年限的限制。因此土地使用權(quán)出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓年限。當(dāng)土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條、第41條的規(guī)定，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。國(guó)有土地所有者代表與出讓國(guó)有土地使用權(quán)人兩相比較，在法律關(guān)系上后者是弱者，因此立法應(yīng)賦予土地使用者是否續(xù)期的自由決定權(quán)，以保護(hù)弱者，平衡雙方當(dāng)事人的利益。除了根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家依法定程序收回土地使用權(quán)，將之以劃撥方式提供給其他用地者的情形外，國(guó)有土地所有者代表對(duì)土地使用者提出的續(xù)期申請(qǐng)均應(yīng)予以批準(zhǔn)。在此特別強(qiáng)調(diào)，收回的出讓國(guó)有土地使用權(quán)國(guó)家若非以劃撥方式提供給其他用地者使用，不批準(zhǔn)續(xù)期即不具公共利益性，即為不合法。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期后，國(guó)有土地所有者代表與土地使用者應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，辦理登記手續(xù)。
2、未申請(qǐng)續(xù)期和續(xù)期申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的法律后果
《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款未對(duì)在土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或雖申請(qǐng)續(xù)期但依規(guī)定未獲批準(zhǔn)的兩種情形下，國(guó)家收回土地使用權(quán)所導(dǎo)致的法律后果加以區(qū)分。這在實(shí)踐中亦是一個(gè)復(fù)雜的問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》起草過程中，對(duì)于該問題存在兩種意見，一種認(rèn)為地上建筑物同土地使用權(quán)一起由國(guó)家無償收回；一種認(rèn)為應(yīng)給予一定補(bǔ)償（或者在合同中約定給予適當(dāng)補(bǔ)償或者按到期的建筑物殘值給予補(bǔ)償），并由后來的土地使用者承擔(dān)這項(xiàng)費(fèi)用。法律委員會(huì)分析各方意見后，認(rèn)為這個(gè)問題比較復(fù)雜，涉及到物權(quán)問題，應(yīng)在物權(quán)法中規(guī)定，本法可以不做規(guī)定。因此實(shí)踐中對(duì)此出現(xiàn)的情形，多仍依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條的規(guī)定處理。
（二）提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)
土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人與國(guó)有土地所有者代表通過簽訂合同設(shè)立的一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的他物權(quán)，通常情況下，出讓方不得提前收回。雖然"合同即法律"，但任何合同在履行中都隨時(shí)可能出現(xiàn)不可預(yù)見的情形，因此，合同法賦予合同當(dāng)事人在特殊情況下的合同解除權(quán)。土地使用權(quán)出讓合同作為合同的一種，亦應(yīng)允許出讓方在特殊情況下單方解除合同，提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，這也是符合國(guó)際慣例的，即使是在實(shí)行土地私有制，主張私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的國(guó)家里，也都保留了國(guó)家在必要時(shí)征收私人土地的權(quán)利。
1、因公共利益的需要
土地使用權(quán)出讓方案是土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門共同擬訂，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，其本身就充分考慮到了社會(huì)公共利益。土地使用權(quán)出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國(guó)有土地使用權(quán)人的利益，也當(dāng)然符合社會(huì)公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應(yīng)服從國(guó)家的整體利益，因此，國(guó)家通過立法方式，保留了國(guó)家提前收回土地使用權(quán)的權(quán)利，從本質(zhì)上講，這也是符合社會(huì)公共利益的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條均規(guī)定國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的出讓國(guó)有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會(huì)公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調(diào)整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認(rèn)識(shí)，對(duì)此類土地使用權(quán)，立法應(yīng)作出"國(guó)家應(yīng)以劃撥方式提供給其他需用地者"的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權(quán)，必然會(huì)給土地使用權(quán)人造成損失，國(guó)家給予相應(yīng)的補(bǔ)償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法"根據(jù)開發(fā)土地的實(shí)際性況給予相應(yīng)補(bǔ)償"這一彈性規(guī)定，在土地使用權(quán)交易中有較大的人為因素，且模糊的用語影響了實(shí)踐中的可操作性，容易在土地使用權(quán)的補(bǔ)償中出現(xiàn)以權(quán)謀私。對(duì)此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加"依法定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償"的硬性規(guī)定，以期對(duì)提前收回土地使用權(quán)的法律后果予以完善。
關(guān)于補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運(yùn)用了"適當(dāng)"一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了"相應(yīng)"一語，比較兩者，"適當(dāng)"僅體現(xiàn)為一種合理性，而"相應(yīng)"則要求一致性，類似于"同質(zhì)救濟(jì)"，宜取"相應(yīng)"一語。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人違反關(guān)于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國(guó)家可依法律程序提前并且無償、強(qiáng)制收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，以示對(duì)用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權(quán)出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯(cuò)可導(dǎo)致國(guó)家提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國(guó)家既可依約無償收回，也可根據(jù)土地使用權(quán)人利用、開發(fā)土地的實(shí)際情況予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當(dāng)事
不能履行或不能完全履行時(shí)，當(dāng)事人可以全部或部分免除自己承擔(dān)的責(zé)任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災(zāi)、火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等；一種為社會(huì)現(xiàn)象如戰(zhàn)爭(zhēng)、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負(fù)擔(dān)必然應(yīng)以平衡雙方的利益為出發(fā)點(diǎn)。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導(dǎo)致出讓國(guó)有土地使用權(quán)人無法按既有用途利用土地的，國(guó)家可收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的性質(zhì)為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價(jià)于訂立出讓合同時(shí)一次性支付給國(guó)有土地所有者代表。當(dāng)不可抗力發(fā)生時(shí)，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔(dān)顯失公平。因不可歸責(zé)的事由而導(dǎo)致用地者喪失預(yù)期利益以及出讓金已支付的，國(guó)家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權(quán)人對(duì)該土地已行使的占有、使用、收益權(quán)的抵銷。當(dāng)然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉(zhuǎn)為漁業(yè)的，則不構(gòu)成土地滅失。
（一）出讓國(guó)有土地使用權(quán)年限屆滿
1、續(xù)期申請(qǐng)的公益性界限
依《城市房地產(chǎn)管理法》第13條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓有年限的限制。因此土地使用權(quán)出讓合同中必須明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓年限。當(dāng)土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，依《城市房地產(chǎn)管理法》第21條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條、第41條的規(guī)定，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。國(guó)有土地所有者代表與出讓國(guó)有土地使用權(quán)人兩相比較，在法律關(guān)系上后者是弱者，因此立法應(yīng)賦予土地使用者是否續(xù)期的自由決定權(quán)，以保護(hù)弱者，平衡雙方當(dāng)事人的利益。除了根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家依法定程序收回土地使用權(quán)，將之以劃撥方式提供給其他用地者的情形外，國(guó)有土地所有者代表對(duì)土地使用者提出的續(xù)期申請(qǐng)均應(yīng)予以批準(zhǔn)。在此特別強(qiáng)調(diào)，收回的出讓國(guó)有土地使用權(quán)國(guó)家若非以劃撥方式提供給其他用地者使用，不批準(zhǔn)續(xù)期即不具公共利益性，即為不合法。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期后，國(guó)有土地所有者代表與土地使用者應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，辦理登記手續(xù)。
2、未申請(qǐng)續(xù)期和續(xù)期申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的法律后果
《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款未對(duì)在土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或雖申請(qǐng)續(xù)期但依規(guī)定未獲批準(zhǔn)的兩種情形下，國(guó)家收回土地使用權(quán)所導(dǎo)致的法律后果加以區(qū)分。這在實(shí)踐中亦是一個(gè)復(fù)雜的問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》起草過程中，對(duì)于該問題存在兩種意見，一種認(rèn)為地上建筑物同土地使用權(quán)一起由國(guó)家無償收回；一種認(rèn)為應(yīng)給予一定補(bǔ)償（或者在合同中約定給予適當(dāng)補(bǔ)償或者按到期的建筑物殘值給予補(bǔ)償），并由后來的土地使用者承擔(dān)這項(xiàng)費(fèi)用。法律委員會(huì)分析各方意見后，認(rèn)為這個(gè)問題比較復(fù)雜，涉及到物權(quán)問題，應(yīng)在物權(quán)法中規(guī)定，本法可以不做規(guī)定。因此實(shí)踐中對(duì)此出現(xiàn)的情形，多仍依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條的規(guī)定處理。
（二）提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)
土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人與國(guó)有土地所有者代表通過簽訂合同設(shè)立的一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的他物權(quán)，通常情況下，出讓方不得提前收回。雖然"合同即法律"，但任何合同在履行中都隨時(shí)可能出現(xiàn)不可預(yù)見的情形，因此，合同法賦予合同當(dāng)事人在特殊情況下的合同解除權(quán)。土地使用權(quán)出讓合同作為合同的一種，亦應(yīng)允許出讓方在特殊情況下單方解除合同，提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，這也是符合國(guó)際慣例的，即使是在實(shí)行土地私有制，主張私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的國(guó)家里，也都保留了國(guó)家在必要時(shí)征收私人土地的權(quán)利。
1、因公共利益的需要
土地使用權(quán)出讓方案是土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門共同擬訂，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，其本身就充分考慮到了社會(huì)公共利益。土地使用權(quán)出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國(guó)有土地使用權(quán)人的利益，也當(dāng)然符合社會(huì)公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應(yīng)服從國(guó)家的整體利益，因此，國(guó)家通過立法方式，保留了國(guó)家提前收回土地使用權(quán)的權(quán)利，從本質(zhì)上講，這也是符合社會(huì)公共利益的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條均規(guī)定國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的出讓國(guó)有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會(huì)公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調(diào)整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認(rèn)識(shí)，對(duì)此類土地使用權(quán)，立法應(yīng)作出"國(guó)家應(yīng)以劃撥方式提供給其他需用地者"的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權(quán)，必然會(huì)給土地使用權(quán)人造成損失，國(guó)家給予相應(yīng)的補(bǔ)償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法"根據(jù)開發(fā)土地的實(shí)際性況給予相應(yīng)補(bǔ)償"這一彈性規(guī)定，在土地使用權(quán)交易中有較大的人為因素，且模糊的用語影響了實(shí)踐中的可操作性，容易在土地使用權(quán)的補(bǔ)償中出現(xiàn)以權(quán)謀私。對(duì)此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加"依法定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償"的硬性規(guī)定，以期對(duì)提前收回土地使用權(quán)的法律后果予以完善。
關(guān)于補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運(yùn)用了"適當(dāng)"一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了"相應(yīng)"一語，比較兩者，"適當(dāng)"僅體現(xiàn)為一種合理性，而"相應(yīng)"則要求一致性，類似于"同質(zhì)救濟(jì)"，宜取"相應(yīng)"一語。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人違反關(guān)于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國(guó)家可依法律程序提前并且無償、強(qiáng)制收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，以示對(duì)用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權(quán)出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯(cuò)可導(dǎo)致國(guó)家提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國(guó)家既可依約無償收回，也可根據(jù)土地使用權(quán)人利用、開發(fā)土地的實(shí)際情況予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當(dāng)事
不能履行或不能完全履行時(shí)，當(dāng)事人可以全部或部分免除自己承擔(dān)的責(zé)任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災(zāi)、火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等；一種為社會(huì)現(xiàn)象如戰(zhàn)爭(zhēng)、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負(fù)擔(dān)必然應(yīng)以平衡雙方的利益為出發(fā)點(diǎn)。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導(dǎo)致出讓國(guó)有土地使用權(quán)人無法按既有用途利用土地的，國(guó)家可收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的性質(zhì)為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價(jià)于訂立出讓合同時(shí)一次性支付給國(guó)有土地所有者代表。當(dāng)不可抗力發(fā)生時(shí)，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔(dān)顯失公平。因不可歸責(zé)的事由而導(dǎo)致用地者喪失預(yù)期利益以及出讓金已支付的，國(guó)家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權(quán)人對(duì)該土地已行使的占有、使用、收益權(quán)的抵銷。當(dāng)然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉(zhuǎn)為漁業(yè)的，則不構(gòu)成土地滅失。