第一章 總則
「重點法條」
第五條 公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。
「相關(guān)法條」 本法第30條;《行政訴訟法》第37條。
「意思分解」
本條處于行政復(fù)議法之樞紐位置，定要深入理解。
在行政法學(xué)理論中，行政復(fù)議被視為一種具有行政與司法雙重性的活動，即行政復(fù)議以準(zhǔn)司法的方式來審理特定的行政爭議。從根本上說，行政復(fù)議屬于行政救濟制度的范疇。行政復(fù)議的首要宗旨，應(yīng)該是保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。因此，與行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等行政行為相比較，行政復(fù)議是一種行政司法行為。復(fù)議機關(guān)作為獨立于爭議雙方之外的第三者，以準(zhǔn)司法程序來審理特定的行政爭議。既然同為行政司法程序，就牽涉到行政復(fù)議與行政訴訟之關(guān)系了。
第5條概括規(guī)定了行政復(fù)議與行政訴訟在程序上的銜接。從我國現(xiàn)行立法來看，二者銜接模式可分為以下幾種情況
第一，選擇型。即由公民、法人或者其他組織在行政復(fù)議與行政訴訟之間自由選擇，在選擇了行政復(fù)議后如對復(fù)議決定不服仍可以提起行政訴訟。我國絕大多數(shù)法律、法規(guī)，包括列入司法考試范圍的法律、法規(guī)大多是這樣規(guī)定的。這種模式堅持了司法最終裁決原則。
第二，選擇兼終局型。即由公民、法人或者其他組織自由選擇行政復(fù)議與行政訴訟，但選擇了行政復(fù)議后即不得再提起行政訴訟，如《公民出入境管理法》與《外國人出入境管理法》即是如此規(guī)定的。該模式部分構(gòu)成了司法最終裁決的例外。
第三，必經(jīng)型。即行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，又稱復(fù)議先行(前置)。公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)的具體行政行為，必須先向行政機關(guān)申請復(fù)議，如不服行政復(fù)議，再行起訴，未經(jīng)復(fù)議不得起訴，如《**法》、《治安管理處罰條例》以及本法第30條第1款即是這樣規(guī)定的。該模式堅持了司法最終裁決原則。但須注意的，復(fù)議前置必須由法律、法規(guī)作出決定。
第四，復(fù)議終局型。即以行政復(fù)議決定為終局決定，公民、法人或者其他組織只能申請復(fù)議，不能提起行政訴訟，且行政復(fù)議決定產(chǎn)生最終的法律效力。如本法第30條第2款的規(guī)定，即屬此種模式。該模式是對司法最終裁決原則的徹底例外。此模式必須由法律作出規(guī)定。
由于行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議的制度，由此，它與獨立于行政機關(guān)以外的法院解決行政爭議的行政訴訟存在許多區(qū)別，其中有兩點是需注意的：
1審查范圍不同。人民法院只審查具體行政行為的合法性，而一般不審查其是否適當(dāng);復(fù)議機關(guān)不僅審查具體行政行為是否合法，而且還要審查其是否適當(dāng)。行政訴訟是“不告不理”，行政復(fù)議則是“有錯必糾”，這就意味著復(fù)議的范圍不局限于申請人的申請，因此行政復(fù)議的審查范圍要大于行政訴訟。
2受案范圍不同。人民法院所受理的行政案件，只是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵害其合法權(quán)益的案件，而復(fù)議機關(guān)所受理的則既有行政違法案件，也可以有行政不當(dāng)案件。換言之，凡是能夠提起行政訴訟的行政爭議，公民、法人或者其他組織都可以向行政機關(guān)申請復(fù)議，而可以提起行政復(fù)議的未必能夠提起行政訴訟，如復(fù)議終局型的行政爭議解決。關(guān)于這一點區(qū)別，詳見下條分解。
「不要混淆」
復(fù)議前置、復(fù)議終局均屬特殊情形，前者須由法律、法規(guī)規(guī)定;后者必須由法律規(guī)定。
第二章 行政復(fù)議范圍
「重點法條」
第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：
(一)對行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的;
(二)對行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的;
(三)對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的;
(四)對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的;
(五)認為行政機關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的;
(六)認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的;
(七)認為行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的;
(八)認為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機關(guān)沒有依法辦理的;
(九)申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的;
(十)申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的;
(十一)認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。
第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：
(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;
(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;
(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。
前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。
第八條 不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。
不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
「相關(guān)法條」 《行政訴訟法》第11～12條;本法第26條。
「意思分解」
以上3個法條關(guān)于行政復(fù)議范圍的規(guī)定，幾乎每年司法考試必考，應(yīng)予全面把握。
1第6條規(guī)定了可以申請行政復(fù)議范圍，共計11項，與《行政訴訟法》第11條相比，雖有不同，但并不表明沒明確列入行政訴訟范圍的，就不能提起行政訴訟，依照前述復(fù)議與訴訟的關(guān)系，可見大多均可提起行政訴訟。
2第8條排除了3種行政復(fù)議情形，亦不同于行政訴訟第12條之規(guī)定。這3種情形是：
(1)不服行政處分及其他人事處理決定(依《行政監(jiān)察法》第18條，屬行政監(jiān)察申訴對象)。
(2)不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解和其他處理的。如《環(huán)境保護法》第41條規(guī)定的環(huán)保管理行政部門就環(huán)境污染損害賠償所作出的處理決定，若不服該決定可提起民事訴訟，而不得提起行政訴訟或申請行政復(fù)議。
(3)抽象行政行為。抽象行政行為原則上不作為行政復(fù)議對象，但有例外。詳見下面第7條的分解。
3第7條規(guī)定了可以對一部分抽象行政行為申請行政復(fù)議。本條包含三層意思：
(1)這些抽象行政行為不包括國務(wù)院行政法規(guī)、各部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，第7條第1款所列的三項抽象行政行為都是非立法性規(guī)范性文件。
(2)相對人對以上抽象行政行為申請行政復(fù)議，只能針對具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為提出，具體行政行為是抽象行政行為適用于具體事物的結(jié)果，而抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)。換言之，如果抽象行政行為尚未轉(zhuǎn)化為具體行政行為時，則不能對之提起行政復(fù)議申請。
(3)對抽象行政行為申請行政復(fù)議采用與具體行政行為一并提起的方式。由于抽象行政行為在轉(zhuǎn)化為具體行政行為前，不能對其申請復(fù)議，所以申請人必須在對具體行政行為的申請中一并提起對作為具體行政行為依據(jù)的抽象行政行為的審查申請。復(fù)議機關(guān)對申請審查的規(guī)范性文件有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理，無權(quán)處理的應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機關(guān)依法處理。在處理期間，復(fù)議機關(guān)中止對具體行政行為的審查，待有權(quán)機關(guān)對抽象行政行為審查完畢，再恢復(fù)對具體行政行為的復(fù)議審查(第26條)。
第三章 行政復(fù)議申請
「重點法條」
第九條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。
因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。
「意思分解」
1依第9條，申請行政復(fù)議的期間至少是60日?！缎姓?fù)議法》頒行之前，我國的許多立法包括列入司法考試范圍內(nèi)的許多經(jīng)濟法、商事法都規(guī)定申請行政復(fù)議期間為15日?！缎姓?fù)議法》生效以后，這些關(guān)于“15日”的規(guī)定一律失去了效力。
2注意60日的起算點。
「重點法條」
第十條 依照本法申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請人。
有權(quán)申請行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復(fù)議。有權(quán)申請行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復(fù)議。有權(quán)申請行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議。
同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。
公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被申請人。
申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復(fù)議。
「意思分解」
有關(guān)行政復(fù)議參加人的規(guī)定，是司法考試重點，應(yīng)予準(zhǔn)確把握。
1行政復(fù)議申請人，是認為行政主體的具體行政行為侵害其合法權(quán)益，以自己的名義向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，要求對該具體行政行為進行復(fù)查并依法作出裁決的人。據(jù)此，行政復(fù)議申請人應(yīng)具備以下條件：
(1)申請人是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織。
(2)申請人必須是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織，即申請人與被申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系。這種利害關(guān)系可能是以下幾種情況之一：
①具體行政行為的直接對象。
②具體行政行為的間接對象，即與具體行政行為有直接利害關(guān)系，但并非具體行政行為直接針對的另一方權(quán)利人。如甲毆打乙，甲作為致害人受到處罰，若乙認為行政機關(guān)所作出的行政處罰偏袒了甲，乙即可以作為申請人申請復(fù)議。
③行政機關(guān)所裁決的民事糾紛的雙方當(dāng)事人。行政機關(guān)裁決民事糾紛稱為行政裁決，如土地確權(quán)裁決等。對于行政裁決，民事糾紛的雙方當(dāng)事人任何一方均可作為申請人。
2復(fù)議申請人資格轉(zhuǎn)移與代理
(1)作為申請人的公民死亡，其近親屬可以申請復(fù)議，注意與《行政訴訟法》同，與《國家賠償法》異;
(2)作為申請人的法人或者其他組織終止，其權(quán)利義務(wù)承受者可以申請復(fù)議;
(3)作為申請人為無行為能力人、限制行為能力人，其法定代理人代理申請復(fù)議。
3復(fù)議被申請人
被申請人是指作出被申請復(fù)議的具體行政行為的行政機關(guān)，其條件是：
(1)被申請人必須是行政主體，包括行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織;
(2)被申請人實施了被申請復(fù)議的具體行政行為。
確認被申請人主要有以下幾種情形：
(1)作出具體行政行為的行政機關(guān)。這是最一般情況;
(2)共同行為，由共同作出具體行政行為的行政機關(guān)作為共同被申請人;
(3)法律、法規(guī)授權(quán)的組織;
(4)行政委托行為。由委托機關(guān)作被申請人;
(5)行政機關(guān)被撤銷的。由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)作被申請人;如無繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)，則由作出撤銷決定的行政機關(guān)作被申請人;
(6)派出組織。派出組織包括派出機關(guān)和派出機構(gòu)，縣級以上人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)作出的具體行政行為，該派出機關(guān)是被申請人;政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)所作出的具體行政行為，由設(shè)立該派出機構(gòu)的政府工作部門作為被申請人。但是如果法律、法規(guī)對派出機構(gòu)有授權(quán)，該派出機構(gòu)以自己的名義作出具體行政行為，則該派出機構(gòu)為被申請人。
4行政復(fù)議第三人
復(fù)議第三人是指同申請行政復(fù)議的具體行政行為存在利害關(guān)系，申請參加或者由復(fù)議機關(guān)通知參加的申請人與被申請人以外的其他公民、法人或者其他組織。從法律、法規(guī)的規(guī)定和實踐來看，第三人包括以下幾種情況：
(1)在治安、食品衛(wèi)生、藥品管理等復(fù)議案件中，受處罰人作為申請人的，受害人作為第三人;反之亦然;
(2)在食品衛(wèi)生、藥品管理等復(fù)議案件中，因產(chǎn)品質(zhì)量受到處罰時，若銷售者為申請人，通常生產(chǎn)廠家即為第三人;
(3)在不服行政裁決、行政確權(quán)的復(fù)議案件中被裁決、被確權(quán)的民事糾紛的一方當(dāng)事人為審請人的，另一方當(dāng)事人可作為第三人。
5兩個或兩個以上行政機關(guān)基于同一事實，針對同一的行政相對人作出互相矛盾的具體行政行為，相對人申請復(fù)議，作出具體行政行為的另一家行政機關(guān)可作為第三人。
「重點法條」
第十二條 對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。
對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。
第十三條 對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議。
對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關(guān)申請行政復(fù)議。
第十四條 對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟;也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。
第十五條 對本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其他行政機關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請行政復(fù)議：
(一)對縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機關(guān)的人民政府申請行政復(fù)議;
(二)對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復(fù)議;
(三)對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門申請行政復(fù)議;
(四)對兩個或者兩個以上行政機關(guān)以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議;
(五)對被撤銷的行政機關(guān)在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議。
有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。
「相關(guān)法條」 本法第18、20條。
「意思分解」
第12～15條共4個條文詳細陳述了行政復(fù)議機構(gòu)確定的各種情形，為司法考試絕對重點，力求精益求精地掌握。這里提醒大家注意幾點：
1第12條第1款的選擇制及其例外(第2款)。
2第14條有以下幾層意思：
(1)對國務(wù)院或省級政府具體行政行為不服的，不是向其上級，而是向原機關(guān)申請復(fù)議;
(2)對復(fù)議不服的，提起行政訴訟與向國務(wù)院申請裁決的關(guān)系是選擇終局型——選擇了向國務(wù)院申請裁決，即不能再提起訴訟。
3第15條第(一)項與第(二)項的區(qū)別。一級政府設(shè)立的派出機關(guān)作出具體行政行為的，其本身即是被申請人，故復(fù)議機構(gòu)是其設(shè)立人。而政府工作部門設(shè)立的派出機構(gòu)以自己名義作出具體行政行為的，有與第(一)項的不同規(guī)定。
4第15條第1款的規(guī)定比較復(fù)雜，讀者可首先掌握前述第10條的“意思分解”部分關(guān)于被申請人確定的陳述，再回過頭來復(fù)習(xí)第15條，容易多了。
5特別注意第15條第2款及第18條的規(guī)定。具體行政行為發(fā)生地的縣級政府有先行接受申請的義務(wù)(第15條第2款)。接受下來以后，再依第18條規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機關(guān)。
6了解第20條的上級機關(guān)的直接受理規(guī)定。
「不要混淆」
第15條第(二)項強調(diào)的是，派出機構(gòu)依法以自己的名義作出的具體行政行為，如果是受委托以設(shè)立機關(guān)的名義作出具體行政行為，則依第12條規(guī)定確定。