一、關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策法的稱謂
法與政策在傳統(tǒng)稱謂上是兩個不同的概念。法律有其特定的邏輯結(jié)構(gòu)，能給人們以具體的行為準則，穩(wěn)定性較強；政策多系原則性的，具有靈活易變的特點。因此，有人認為政策與法是不能兼容的，反對產(chǎn)業(yè)政策法乃至經(jīng)濟政策法的提法。然而，在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，法律與政策的界限已趨于模糊，政策與法有著密切的聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)政策法是一種宏觀調(diào)控法，從這個意義上來說，產(chǎn)業(yè)政策法的提法并無不當之處。有學(xué)者在評論產(chǎn)業(yè)政策法時就認為：“產(chǎn)業(yè)政策法是政策與法律相互交叉而形成的一種法律。在產(chǎn)業(yè)政策法中，政策是其內(nèi)容，法律是其形式，或者說產(chǎn)業(yè)政策獲得了法律的表現(xiàn)形式，進而具有法律的一般性質(zhì)，如規(guī)范性和約束力，或者說政策本身就具有法律性質(zhì)，在這里，政策和法律融為一體?！盵1]實踐中，產(chǎn)業(yè)政策與法的聯(lián)系主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）在很多時候，產(chǎn)業(yè)政策本身就是以法律形式出現(xiàn)的。歐美、日本等發(fā)達資本主義國家在各自制訂并實施具體的產(chǎn)業(yè)政策時，都非常重視建立和推行法制化的產(chǎn)業(yè)立法制度，如日本的《電子工業(yè)振興臨時措施法》、《特定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改進臨時措施法》等。
（二）產(chǎn)業(yè)政策法有時是推行產(chǎn)業(yè)政策的一種手段，是產(chǎn)業(yè)政策的法律化、具體化。例如，《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》第1條規(guī)定：“為了指導(dǎo)外商投資方向，使外商投資方向與我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，并有利于保護投資者的合法權(quán)益，根據(jù)國家有關(guān)外商投資的法律規(guī)定和產(chǎn)業(yè)政策的要求制定本規(guī)則?！?BR> （三）產(chǎn)業(yè)政策法有時也是制定和推行產(chǎn)業(yè)政策的淵源和依據(jù)。例如，《電力法》第14條第1款規(guī)定：“電力建設(shè)項目應(yīng)當符合電力發(fā)展規(guī)劃，符合國家電力產(chǎn)業(yè)政策?！?BR> （四）產(chǎn)業(yè)政策法在實施過程中深受包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的經(jīng)濟政策的影響。我們以屬于產(chǎn)業(yè)組織政策法的反壟斷法為例。在反壟斷法實施過程中，當其與經(jīng)濟政策矛盾時，往往讓位于經(jīng)濟政策，服從于宏觀調(diào)控的需要。日本早在1947年就頒布了反壟斷法，但其真正有效實施卻是從70年代末開始的，其重要原因是反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的相互配套和銜接問題。[2]
二、產(chǎn)業(yè)政策法的特點
產(chǎn)業(yè)政策法是調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策制定和實施過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它具有如下特點：
（一）針對性。并非所有的產(chǎn)業(yè)都要制定產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法往往是針對特定的產(chǎn)業(yè)而制定的，體現(xiàn)了國家的政策意圖，目的是為了扶持或調(diào)整某個產(chǎn)業(yè)。例如，日本為了振興機械工業(yè)，就制定和實施了《機械工業(yè)振興臨時措施法》（1956年5月），為了扶持特定電子工業(yè)及特定機械工業(yè)，就制定和實施了《特定電子工業(yè)及特定機械工業(yè)振興臨時措施法》（1971年）。韓國為了振興電子工業(yè)，就制定和實施了《電子工業(yè)振興法》（1969年），為了培育機械工業(yè)，就制定和實施了《機械工業(yè)培育長期對策法》。[3]
（二）階段性。產(chǎn)業(yè)政策法的階段性與針對性有著密切的聯(lián)系。當它所針對的特定產(chǎn)業(yè)被成功扶持或調(diào)整時，該產(chǎn)業(yè)政策法的歷史任務(wù)也將完成，從而被廢止。許多產(chǎn)業(yè)政策法被冠以“臨時法”的稱呼就是這個道理。如《特定纖維工業(yè)結(jié)構(gòu)改善臨時措施法》、《臨時船舶建造調(diào)整法》。另外，從世界各國發(fā)展規(guī)律看，具體的產(chǎn)業(yè)政策一般是每十年或更短的時間為一個周期，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容就進行一次較大的更新和調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策法也是如此。例如，為了順利完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和對衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，1978年5月，日本政府制定了《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時措施法》（簡稱“特安法”）。1983年，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資源節(jié)約化和高加工度化的轉(zhuǎn)換基本實現(xiàn)，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)替代已經(jīng)完成，新的一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換目標是高技術(shù)密集化，因而產(chǎn)業(yè)調(diào)整任務(wù)由一般的規(guī)?？s減為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)品和技術(shù)改造為主。隨著形勢、任務(wù)的變化，1983年4月，“特安法”被廢止，代之以《特定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善臨時措施法》。[4]
（三）綜合性。產(chǎn)業(yè)政策法的綜合性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，產(chǎn)業(yè)政策法調(diào)整的對象具有綜合性，它包括了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策等；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策法的實施手段具有綜合性，它由財政手段、金融手段、直接規(guī)制手段及行政指導(dǎo)手段等構(gòu)成。
三、產(chǎn)業(yè)政策法的理論基礎(chǔ)
盡管現(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)政策已作為經(jīng)濟政策的重要組成部分，各個國家都通過不同途徑在加以應(yīng)用，但理論上的爭論卻是明顯存在的。主張自由經(jīng)濟的學(xué)者極力反對國家通過制定產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)經(jīng)濟；與此相反，也有許多學(xué)者認為產(chǎn)業(yè)政策是合乎邏輯的，是政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟并保證其健康增長的必要的手段，也是客觀需要。[5]我們認為，制定和推行產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策法在一定條件下是必要的，但必須謹慎對待。從歷史的角度來看，關(guān)于制定產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法的理論，日本先有“后發(fā)優(yōu)勢論”，后有“市場失敗論”，1992年又出現(xiàn)了“邊際費用遞減說”。近年來，在一些發(fā)達資本主義國家也開始出現(xiàn)一些新的產(chǎn)業(yè)政策理論，影響較大的有兩種，一為“危機導(dǎo)向論”，二為“機會導(dǎo)向論”。
（一）后發(fā)優(yōu)勢論。后發(fā)優(yōu)勢論，又稱“趕超論”，它源于經(jīng)濟學(xué)家筱原三代平1957年在一篇論文《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資配置》中提出的“動態(tài)比較費用說”。 筱原對產(chǎn)業(yè)政策必要性的理論解釋是，日本經(jīng)濟在當時之所以落后于歐美發(fā)達國家，問題在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的后進性。在當時，日本具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，其市場和技術(shù)進步的前景都不樂觀，且依托這些產(chǎn)業(yè)又無法使日本經(jīng)濟趕上歐美發(fā)達國家。而且，完全依托市場機制，不可能改變自己的比較優(yōu)勢。因此，需要依托產(chǎn)業(yè)政策的力量，使本國的比較優(yōu)勢得以改變，也就是實現(xiàn)所謂“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化”，以便使日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨近于歐美發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[6]在“后發(fā)優(yōu)勢論”的指導(dǎo)下，日本的產(chǎn)業(yè)政策獲得了巨大的成功，后為許多發(fā)展中國家所效仿。
（二）市場失敗論。市場失敗論，又稱“彌補市場缺陷論”，它源于經(jīng)濟學(xué)家小宮隆太郎于1984年所著的《日本的產(chǎn)業(yè)政策》。在該著作中，小宮對產(chǎn)業(yè)政策功能的定位是“彌補市場缺陷”，即產(chǎn)業(yè)政策是政府用以彌補或修正市場在配置資源時所固有的局限性或缺陷的基本手段。由于在現(xiàn)實經(jīng)濟中市場存在著信息性失靈、壟斷性失靈、外部性失靈、公共性失靈等，政府有必要通過制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，主要以誘導(dǎo)的方式、但不排斥有時是直接介入的方式來調(diào)節(jié)或干預(yù)社會資源在產(chǎn)業(yè)部門之間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的配置過程，以此來修正失效的市場功能，彌補市場的缺陷。[7]
（三）邊際費用遞減說。1992年，日本經(jīng)濟學(xué)家村上泰亮在其所著的《反古典的政治經(jīng)濟學(xué)》中提出了“邊際費用遞減說”。 村上認為，新古典派經(jīng)濟學(xué)的基本前提是“邊際費用遞增的法則”，其實邊際費用遞增（邊際收益遞減）并非是普遍規(guī)律，邊際費用遞減是與邊際費用遞增同樣重要的現(xiàn)象。特別是在研究增長與發(fā)展這類長期性問題時，邊際費用遞減的情況就成為關(guān)鍵。邊際費用遞減現(xiàn)象的持續(xù)存在是以技術(shù)進步的持續(xù)存在為依據(jù)的。村上認為，如果不對邊際遞減顯著的產(chǎn)業(yè)進行必要的政策介入就會引出自殺性價格競爭，其后果不是企業(yè)破產(chǎn)和工人失業(yè)，就是固化壟斷。[8]
（四）危機導(dǎo)向論。作為當代西方經(jīng)濟學(xué)理論薈萃之地的美國，過去并無產(chǎn)業(yè)政策這一概念，只是由于日本戰(zhàn)后實行的產(chǎn)業(yè)政策取得了巨大成功，其經(jīng)濟實力已可與美國相抗衡，才使美國不僅感到日本的威脅，也對理論上并不太成熟的產(chǎn)業(yè)政策刮目相看。所謂“危機導(dǎo)向”，是指被作為趕超對象的美國感到后進國高速發(fā)展的威脅，尤其是在國際競爭中屢遭敗績而產(chǎn)生了危機感。不得不放棄過去只運用財政、金融政策進行總量調(diào)節(jié)的政策。為了保持自己在國際競爭中的優(yōu)勢地位，對處于困境或感到國際上存在較大威脅的產(chǎn)業(yè)采取一些扶持政策，而對于健康發(fā)展的、在國際競爭中具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，則盡可能讓市場機制充分發(fā)揮作用。[9]
（五）機會導(dǎo)向論。這種政策理論是在當今世界經(jīng)濟競爭激烈和新技術(shù)層出不窮的情況下產(chǎn)生的。它的核心是，在不斷涌現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)面前，把握住傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，以及在新興產(chǎn)業(yè)中選擇增長潛力的產(chǎn)業(yè)。[10]
中國是一個發(fā)展中國家，與發(fā)達國家相比落后50—100年，如何趕超發(fā)達國家是21世紀的一項艱巨任務(wù)，“后發(fā)優(yōu)勢論”無疑有其現(xiàn)實適用性。同時，中國市場經(jīng)濟的發(fā)展剛剛起步，既有一般性的市場缺陷，也存在著特殊性的市場缺陷——市場的不發(fā)達性和不完善性，因此，也有“市場失敗論”發(fā)揮作用的空間。另外，知識經(jīng)濟與信息化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢，也是我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而“邊際費用遞減說”是培植知識經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策原理，因此，“邊際費用遞減說”也有其借鑒價值。
四、產(chǎn)業(yè)政策法的立法模式
當今世界，產(chǎn)業(yè)政策法的立法模式主要有兩種：一為傾斜型產(chǎn)業(yè)政策立法模式，二為競爭型產(chǎn)業(yè)政策立法模式。前者以日本為代表，后者以美國為代表。
傾斜型產(chǎn)業(yè)政策立法模式重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的法律調(diào)整，多見于一些后發(fā)國家。它往往在法律中規(guī)定，國家要集中必要的資源、資金和技術(shù)力量，實行傾斜性投入和扶持，以加快本國主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的超常發(fā)展，力求以最小的成本、最快的速度，達到縮短同發(fā)達國家差距或增強國際競爭優(yōu)勢的目的。相比美國而言，日本在20世紀80年代以前是個后發(fā)國家。二戰(zhàn)以后，日本經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了經(jīng)濟復(fù)興時期、高速增長時期、全面趕超時期和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期。在每個時期，日本都不斷制定穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律法規(guī)，以集中力量有秩序地恢復(fù)和加快特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)政策法既有統(tǒng)籌性，又有動態(tài)連貫性。
競爭型產(chǎn)業(yè)政策立法模式傾向于產(chǎn)業(yè)組織的法律調(diào)整，集中于調(diào)整競爭關(guān)系與防止壟斷方面，多見于一些先行國家。它強調(diào)要充分發(fā)揮市場的作用，為各類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一種公平競爭的政策環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整順應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢，讓企業(yè)在市場機制作用下自覺地進行生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和更新?lián)Q代，盡可能不采取強制性的行政手段。[11]在美國，他們重視反壟斷這類產(chǎn)業(yè)組織政策及其法律化，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策及其法律化被認為沒有多大積極意義。1984年9月美國《經(jīng)濟問題雜志》曾寫道：“一個世紀以來，反托拉斯法已成為美國的一項具有連貫性的政策。它被用來改善產(chǎn)業(yè)的行為——這是我們的產(chǎn)業(yè)政策?！盵12]美國雖曾制定過一些涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面的法律，如《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展與援助法》（1954年）、《產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》（1933年），但這些產(chǎn)業(yè)政策法都是特殊的、偶然的、零碎的，因此，它不具有典型性。
中國的國情與上述兩國均有所不同。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在下列嚴重問題：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；一般加工能力嚴重過剩；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，“夕陽產(chǎn)業(yè)”問題突出；重復(fù)建設(shè)和地區(qū)布局同構(gòu)化嚴重；產(chǎn)業(yè)融合度低，高度化層次低，出口貿(mào)易初級化等。同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了三個制約的“瓶頸”現(xiàn)象：一是農(nóng)業(yè)對工業(yè)的制約；二是基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施對加工工業(yè)的制約；三是上游工業(yè)對下游工業(yè)的制約。[13]另一方面，產(chǎn)業(yè)組織上存在集中度低、企業(yè)規(guī)模小、規(guī)模不經(jīng)濟等嚴重現(xiàn)象。因此，中國的產(chǎn)業(yè)政策立法模式應(yīng)不同于美、日等國的立法模式，我們既要重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)立法，也要重視產(chǎn)業(yè)組織立法，雙軌齊下。只有這樣，才能優(yōu)化我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升我國的產(chǎn)業(yè)競爭力。
五、產(chǎn)業(yè)政策法體系的基本構(gòu)成
產(chǎn)業(yè)政策法涉及面寬，調(diào)整對象廣泛，是宏觀調(diào)控法中規(guī)模的一組法規(guī)群。雖然它規(guī)模龐大，但并非雜亂無章，有著自己相對獨立的體系。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策法體系的基本構(gòu)成，目前的通說認為產(chǎn)業(yè)政策法由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法、產(chǎn)業(yè)組織法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)法、產(chǎn)業(yè)布局法四部分構(gòu)成。[14]這些學(xué)者的立論基礎(chǔ)實際上是源于對產(chǎn)業(yè)政策的理解，即產(chǎn)業(yè)政策由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策所組成。這種論證的思路總體上是可行的，是根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策法的調(diào)整對象所作的劃分，但是，這種劃分方法也有其不夠科學(xué)和嚴謹之處。產(chǎn)業(yè)政策是否一定由上述四方面的政策所構(gòu)成，目前理論界尚有爭論。例如，有的學(xué)者認為產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策及產(chǎn)業(yè)國際競爭力政策；[15]另有學(xué)者認為，產(chǎn)業(yè)政策主要內(nèi)容應(yīng)該包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護政策和產(chǎn)業(yè)國際競爭力政策等具體政策；[16]還有學(xué)者認為，產(chǎn)業(yè)政策主要包括兩部分：一是產(chǎn)業(yè)組織政策；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。[17]我們認為，產(chǎn)業(yè)布局政策實際上是國家社會發(fā)展政策的重要組成部分，它不能完全包容在產(chǎn)業(yè)政策中，而產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策雖也是產(chǎn)業(yè)政策中的重要內(nèi)容之一，但產(chǎn)業(yè)間的技術(shù)結(jié)構(gòu)是供給結(jié)構(gòu)的一個因素，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個側(cè)面，因此，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策應(yīng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的框架內(nèi)予以討論。[18]綜上，我們認為，產(chǎn)業(yè)政策主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策所構(gòu)成；相應(yīng)地，產(chǎn)業(yè)政策法體系的基本構(gòu)成應(yīng)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法和產(chǎn)業(yè)組織政策法。
目前，有一種意見認為產(chǎn)業(yè)政策法不能自成體系，他們認為：在法律方面，產(chǎn)業(yè)組織政策的要義主要體現(xiàn)在反壟斷法和反不正當競爭法中，尤其是反壟斷法，作為規(guī)制市場結(jié)構(gòu)的重要法律部門，對產(chǎn)業(yè)組織的合理化起著重要的作用；由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與國家計劃密切相關(guān)，是體現(xiàn)于計劃中的重要內(nèi)容，因而認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法是計劃法的重要部門。[19]我們認為，這種理解是錯誤的。第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策僅是貫徹、分解計劃所規(guī)定的經(jīng)濟發(fā)展總?cè)蝿?wù)和各種宏觀經(jīng)濟總量指標的手段之一，而不是計劃中的重要內(nèi)容；第二、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策是密切聯(lián)系的，它們均涉及資源配置的結(jié)構(gòu)問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策針對的是“產(chǎn)業(yè)間”的資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控問題，而產(chǎn)業(yè)組織政策則是關(guān)于“產(chǎn)業(yè)內(nèi)”的資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控問題。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織是相互關(guān)聯(lián)的兩個層次的結(jié)構(gòu)問題；[20]第三，產(chǎn)業(yè)組織政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的實現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)組織政策既可以促進良好的競爭環(huán)境，有利于企業(yè)的發(fā)展和規(guī)模經(jīng)濟的利用，又可以引導(dǎo)社會資源的投入方向，通過促進企業(yè)間的兼并與聯(lián)合實現(xiàn)資源的重新組合，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化轉(zhuǎn)換。[21]
六、產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施
產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施，是指保障產(chǎn)業(yè)政策法所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策實施的手段。歷史經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)政策的難點就在于政策手段的選擇與配合，它比確立產(chǎn)業(yè)政策目標更復(fù)雜。因此，要想取得較好的產(chǎn)業(yè)政策效果，必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策目標的要求，適當?shù)剡x擇和組合各種產(chǎn)業(yè)政策手段變量。[22]一般而言，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段隨著時間的推移及經(jīng)濟的發(fā)展水平的提高而有所變動。我們以日本為例。二戰(zhàn)后初期及50年代，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段主要有分配生產(chǎn)資料、價格補貼、價格管制、外匯管制、政府的復(fù)興金融公庫貸款等；60年代高度增長時期，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段主要有行政指導(dǎo)、財政和金融誘導(dǎo)等；自70年代開始，主要政策手段從利用稅收、貸款、政策補助等“硬性”手段調(diào)整為提供信息指導(dǎo)的“軟性”手段。這種信息指導(dǎo)的具體形式主要是定期發(fā)布的“長期經(jīng)濟展望”；80年代中、后期以后，日本政府進一步加強了對企業(yè)的信息指導(dǎo)，連續(xù)不斷地發(fā)表“經(jīng)濟展望”等綜合資料；同時實行了一系列旨在緩和國際貿(mào)易摩擦、保持持續(xù)增長勢頭的出口自我限制、擴大內(nèi)需等方面的行政性規(guī)定。[23]
從總體上而言，產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施有三大類：一是間接誘導(dǎo)手段，它包括財政、稅收、金融、價格、外貿(mào)、政府采購等；二是直接管制手段，它包括了鼓勵、允許、限制、禁止等方面，有時還配有配額制、許可制、對工資與價格的直接控制等；三是行政、信息指導(dǎo)手段，它以經(jīng)濟展望、勸告及提供其他信息為表現(xiàn)形式。由此也可見，產(chǎn)業(yè)政策實施手段有些是其政策所特有的手段，有些是借用其他政策手段，尤其是財政手段和金融手段，而且這兩個手段又是產(chǎn)業(yè)政策目標得以實現(xiàn)的重要手段。但是，我們不能由此誤認為應(yīng)把財政政策與金融政策隸屬于產(chǎn)業(yè)政策之下。
關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策實施手段的使用，有學(xué)者指出：在市場經(jīng)濟不完善、產(chǎn)業(yè)總體上處于較快發(fā)展階段時，產(chǎn)業(yè)政策的實施多采取以直接介入調(diào)控方式為主；[24]在市場經(jīng)濟比較健全、產(chǎn)業(yè)總體比較平衡時，產(chǎn)業(yè)政策實施多以誘導(dǎo)性調(diào)控方式為主。[25]而且，如果工業(yè)化過程和產(chǎn)業(yè)化進程所經(jīng)歷的時間較短，直接介入調(diào)控方式的運用就較多；反之，誘導(dǎo)性調(diào)控方式就用得多。我國正處于由傳統(tǒng)計劃體制向市場經(jīng)濟過渡的發(fā)展中，所以，應(yīng)采取以直接介入性調(diào)控方式為主，逐漸加大誘導(dǎo)性調(diào)控的力度。[26]實際情況也是如此。在20世紀90年代，我國產(chǎn)業(yè)政策的實施手段中運用最多、最頻繁的是直接管制手段。如為解決汽車重復(fù)建設(shè)的問題，國家規(guī)定，1995年底以前，不再批準新的轎車、輕型車項目；再如紡織業(yè)的限產(chǎn)壓錠、煤炭行業(yè)的限產(chǎn)關(guān)井等；又如國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》（第一批、第二批），規(guī)定各地區(qū)、各部門和有關(guān)企業(yè)要制定規(guī)劃，采取有力措施，限期堅決淘汰本目錄所列的生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品，一律不得進口、新上、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)和采用本目錄所列的生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品。目前，我國正在加大間接誘導(dǎo)手段的應(yīng)用力度。例如，在《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》（2000年）中，國家規(guī)定了投融資手段、政府采購手段等間接誘導(dǎo)手段；在《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（第一批）中規(guī)定了財政、稅收等間接誘導(dǎo)手段。今后，我國還應(yīng)采用行政、信息指導(dǎo)手段來保障產(chǎn)業(yè)政策法的實施。
七、中國的產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法
中國第一次明確提出和規(guī)定產(chǎn)業(yè)政策是在1986年開始實施的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中。當時產(chǎn)業(yè)政策的制定是針對經(jīng)濟發(fā)展中加工工業(yè)盲目發(fā)展，基礎(chǔ)工業(yè)明顯落后，以及機電工業(yè)技術(shù)進步緩慢等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾制定的。產(chǎn)業(yè)政策的重點是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中國正式制定和實施產(chǎn)業(yè)政策是1989年3月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》。該決定標志著中國有了獨立的產(chǎn)業(yè)政策，確定了產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控手段之一，在中國經(jīng)濟發(fā)展中開始獨立地發(fā)揮作用。1993年11月黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，又進一步明確提出“制定和實施產(chǎn)業(yè)政策作為政府管理國民經(jīng)濟的重要職能和調(diào)控手段?！?994年4月，國務(wù)院頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，這是中國第一個長期的產(chǎn)業(yè)政策。
根據(jù)上述國家產(chǎn)業(yè)政策總的規(guī)定，國家還制定了《90年代農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》（1993年）、《基本農(nóng)田保護條例》（1994年）、《關(guān)于當前調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的若干意見》（1999年）；制定了《全國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本思路》（1993年）、《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（1995年）、《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（1994年）、《水利產(chǎn)業(yè)政策》（1997年）、《關(guān)于調(diào)整繅絲絹紡加工能力的意見》（1997年）、《國務(wù)院關(guān)于紡織工業(yè)深化改革調(diào)整結(jié)構(gòu)、解困扭虧工作有關(guān)問題的通知》（1998年）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（1999年）、《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》（1999年）、《關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》（2000年）、《鼓勵軟件業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》（2000年）、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》（該規(guī)定實施后，原來的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》同時廢止）（2002年）、《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》（2002年），等等。
此外，由國家制定有關(guān)項目經(jīng)濟規(guī)模標準和國家重點鼓勵發(fā)展、限制或禁止投資產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品與技術(shù)目錄，對各類產(chǎn)業(yè)進行引導(dǎo)和調(diào)控，亦是國家產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分。[27]這類規(guī)范性文件主要有：《當前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄》（1989年）、《關(guān)于實施固定資產(chǎn)投資項目經(jīng)濟規(guī)模標準（第一批）的若干規(guī)定》（1994年）、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（1995年）、《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》（1997年）、《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》（第一批、第二批）（1999年）、《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（第一批）（2000年），等等。
中共中央在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》（2000年）中規(guī)定，制定“十五”計劃，要把發(fā)展作為主題，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線，把改革開放和科技進步作為動力，把提高人民生活水平作為根本出發(fā)點。為此，必須著重研究和解決重大的戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性問題：（1）鞏固和加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；（2）加快工業(yè)改組改造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；（3）大力發(fā)展服務(wù)業(yè)；（4）加快國民經(jīng)濟和社會信息化；（5）進一步加強水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（6）實現(xiàn)西部大開發(fā)，促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。上述指導(dǎo)思想將會影響我國今后的產(chǎn)業(yè)政策立法。
評價中國的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策法，我們認為存在以下幾個比較突出的問題：
（一）產(chǎn)業(yè)政策法律化程度不夠。這導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)諸多弊端，產(chǎn)業(yè)政策在具體實施中出現(xiàn)諸多變數(shù)，達不到預(yù)期的效果。最典型的是《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》。究其原因，主要在于汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策本身并不是一部法規(guī)，其內(nèi)容只有指導(dǎo)性作用，不具有強制力，沒有相應(yīng)的法律責(zé)任制度作保障，對各地的約束力不大。[28]
（二）已有的產(chǎn)業(yè)政策法效力層次太低。中國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策法除了《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》是法律以外，其他的均是行政法規(guī)和部門規(guī)章。相比而言，國外的產(chǎn)業(yè)政策法基本上是由議會制定的，以法律為表現(xiàn)形式，這無疑加大了產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力度和效果。
（三）產(chǎn)業(yè)組織政策法十分稀缺。上述產(chǎn)業(yè)政策及其法律主要集中于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，產(chǎn)業(yè)組織方面的規(guī)定鳳毛麟角。實際上，產(chǎn)業(yè)組織問題在中國是一個十分嚴重的問題，必須加大力度（包括制定一些基本的產(chǎn)業(yè)組織政策法）才能得到改善。
（四）產(chǎn)業(yè)政策涉及面太廣。產(chǎn)業(yè)政策的有效領(lǐng)域主要是國家需要加快發(fā)展和企業(yè)不愿自覺進入的基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域。如果政府在每個產(chǎn)業(yè)、每個領(lǐng)域都制定產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策涉及的面太寬、太多、太濫，政策就會失去重點，就可能導(dǎo)致一個總體上失效的產(chǎn)業(yè)政策。[29]
[注釋]
[1] 董進宇主編：《宏觀調(diào)控法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1999年版，第212頁。
[2] 國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商局反壟斷法起草小組：《關(guān)于我國反壟斷立法若干問題的研究》，《經(jīng)濟法學(xué)》1996年第2期，第62頁。
[3] 董進宇主編：《宏觀調(diào)控法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1999年版，第213頁。
[4] 參見陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第170、173頁。
[5] 詳見汪同三、齊建國主編：《產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟增長》，社會科學(xué)文獻出版社1996年版，第17~18頁。
[6] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，前言第2頁。
[7] 陳其林：《產(chǎn)業(yè)政策：企業(yè)、市場與政府》，《國民經(jīng)濟管理與計劃》1999年第8期，第167頁。
[8] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，前言第3頁。
[9] 高斌、張國福：《經(jīng)濟政策導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1993年版，第19頁。
[10] 高斌、張國福：《經(jīng)濟政策導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1993年版，第19頁。
[11] 李壽生：《關(guān)于21世紀前10年產(chǎn)業(yè)政策若干問題的思考》，《國民經(jīng)濟管理》2000年第11期，第130頁。
[12] 轉(zhuǎn)引自楊沐：《產(chǎn)業(yè)政策研究》，上海三聯(lián)書店1989年版，第3頁。
[13] 祝寶江：《科技是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的驅(qū)動力》，《國民經(jīng)濟管理》2000年第6期，第86頁。
[14] 參見楊紫烜主編：《經(jīng)濟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第286頁；盧炯星主編：《宏觀經(jīng)濟法》，廈門大學(xué)出版社2000年版，第402~403頁。
[15] 江小涓：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)業(yè)政策》，上海三聯(lián)書店1996年版，第10頁。
[16] 龔仰軍、應(yīng)勤儉：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策》，立信會計出版社1999年版，第148頁。
[17] 高斌、張國福：《經(jīng)濟政策導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1993年版，第17頁。
[18] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，第37頁。
[19] 張守文、于雷：《市場經(jīng)濟與經(jīng)濟法》，北京大學(xué)出版社1993年版，第302頁。
[20] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，第38頁。
[21] 周振華：《產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟理論系統(tǒng)分析》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第192頁。
[22] 周振華：《產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟理論系統(tǒng)分析》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第112頁。
[23] 陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第22頁。
[24] 這里的直接介入調(diào)控實際上是指直接管制手段。
[25] 這里的誘導(dǎo)性調(diào)控實際上是指間接誘導(dǎo)手段。
[26] 于潛、江曉薇：《中國新時期產(chǎn)業(yè)政策的實證分析》，《國民經(jīng)濟管理與計劃》1996年第6期，第176頁。
[27] 漆多俊主編：《經(jīng)濟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第494頁。
[28] 林興登：《產(chǎn)業(yè)政策立法初探》，《經(jīng)濟與法》1999年第7期，第21頁。
[29] 李壽生：《關(guān)于21世紀前10年產(chǎn)業(yè)政策若干問題的思考》，《國民經(jīng)濟管理》2000年第4期，第127頁。
原載于《法律科學(xué)》2002年第1期
法與政策在傳統(tǒng)稱謂上是兩個不同的概念。法律有其特定的邏輯結(jié)構(gòu)，能給人們以具體的行為準則，穩(wěn)定性較強；政策多系原則性的，具有靈活易變的特點。因此，有人認為政策與法是不能兼容的，反對產(chǎn)業(yè)政策法乃至經(jīng)濟政策法的提法。然而，在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，法律與政策的界限已趨于模糊，政策與法有著密切的聯(lián)系。產(chǎn)業(yè)政策法是一種宏觀調(diào)控法，從這個意義上來說，產(chǎn)業(yè)政策法的提法并無不當之處。有學(xué)者在評論產(chǎn)業(yè)政策法時就認為：“產(chǎn)業(yè)政策法是政策與法律相互交叉而形成的一種法律。在產(chǎn)業(yè)政策法中，政策是其內(nèi)容，法律是其形式，或者說產(chǎn)業(yè)政策獲得了法律的表現(xiàn)形式，進而具有法律的一般性質(zhì)，如規(guī)范性和約束力，或者說政策本身就具有法律性質(zhì)，在這里，政策和法律融為一體?！盵1]實踐中，產(chǎn)業(yè)政策與法的聯(lián)系主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）在很多時候，產(chǎn)業(yè)政策本身就是以法律形式出現(xiàn)的。歐美、日本等發(fā)達資本主義國家在各自制訂并實施具體的產(chǎn)業(yè)政策時，都非常重視建立和推行法制化的產(chǎn)業(yè)立法制度，如日本的《電子工業(yè)振興臨時措施法》、《特定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改進臨時措施法》等。
（二）產(chǎn)業(yè)政策法有時是推行產(chǎn)業(yè)政策的一種手段，是產(chǎn)業(yè)政策的法律化、具體化。例如，《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》第1條規(guī)定：“為了指導(dǎo)外商投資方向，使外商投資方向與我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，并有利于保護投資者的合法權(quán)益，根據(jù)國家有關(guān)外商投資的法律規(guī)定和產(chǎn)業(yè)政策的要求制定本規(guī)則?！?BR> （三）產(chǎn)業(yè)政策法有時也是制定和推行產(chǎn)業(yè)政策的淵源和依據(jù)。例如，《電力法》第14條第1款規(guī)定：“電力建設(shè)項目應(yīng)當符合電力發(fā)展規(guī)劃，符合國家電力產(chǎn)業(yè)政策?！?BR> （四）產(chǎn)業(yè)政策法在實施過程中深受包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的經(jīng)濟政策的影響。我們以屬于產(chǎn)業(yè)組織政策法的反壟斷法為例。在反壟斷法實施過程中，當其與經(jīng)濟政策矛盾時，往往讓位于經(jīng)濟政策，服從于宏觀調(diào)控的需要。日本早在1947年就頒布了反壟斷法，但其真正有效實施卻是從70年代末開始的，其重要原因是反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策的相互配套和銜接問題。[2]
二、產(chǎn)業(yè)政策法的特點
產(chǎn)業(yè)政策法是調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策制定和實施過程中發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它具有如下特點：
（一）針對性。并非所有的產(chǎn)業(yè)都要制定產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法往往是針對特定的產(chǎn)業(yè)而制定的，體現(xiàn)了國家的政策意圖，目的是為了扶持或調(diào)整某個產(chǎn)業(yè)。例如，日本為了振興機械工業(yè)，就制定和實施了《機械工業(yè)振興臨時措施法》（1956年5月），為了扶持特定電子工業(yè)及特定機械工業(yè)，就制定和實施了《特定電子工業(yè)及特定機械工業(yè)振興臨時措施法》（1971年）。韓國為了振興電子工業(yè)，就制定和實施了《電子工業(yè)振興法》（1969年），為了培育機械工業(yè)，就制定和實施了《機械工業(yè)培育長期對策法》。[3]
（二）階段性。產(chǎn)業(yè)政策法的階段性與針對性有著密切的聯(lián)系。當它所針對的特定產(chǎn)業(yè)被成功扶持或調(diào)整時，該產(chǎn)業(yè)政策法的歷史任務(wù)也將完成，從而被廢止。許多產(chǎn)業(yè)政策法被冠以“臨時法”的稱呼就是這個道理。如《特定纖維工業(yè)結(jié)構(gòu)改善臨時措施法》、《臨時船舶建造調(diào)整法》。另外，從世界各國發(fā)展規(guī)律看，具體的產(chǎn)業(yè)政策一般是每十年或更短的時間為一個周期，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容就進行一次較大的更新和調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策法也是如此。例如，為了順利完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和對衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，1978年5月，日本政府制定了《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時措施法》（簡稱“特安法”）。1983年，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資源節(jié)約化和高加工度化的轉(zhuǎn)換基本實現(xiàn)，大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)替代已經(jīng)完成，新的一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換目標是高技術(shù)密集化，因而產(chǎn)業(yè)調(diào)整任務(wù)由一般的規(guī)?？s減為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)品和技術(shù)改造為主。隨著形勢、任務(wù)的變化，1983年4月，“特安法”被廢止，代之以《特定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善臨時措施法》。[4]
（三）綜合性。產(chǎn)業(yè)政策法的綜合性主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，產(chǎn)業(yè)政策法調(diào)整的對象具有綜合性，它包括了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策等；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策法的實施手段具有綜合性，它由財政手段、金融手段、直接規(guī)制手段及行政指導(dǎo)手段等構(gòu)成。
三、產(chǎn)業(yè)政策法的理論基礎(chǔ)
盡管現(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)政策已作為經(jīng)濟政策的重要組成部分，各個國家都通過不同途徑在加以應(yīng)用，但理論上的爭論卻是明顯存在的。主張自由經(jīng)濟的學(xué)者極力反對國家通過制定產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)經(jīng)濟；與此相反，也有許多學(xué)者認為產(chǎn)業(yè)政策是合乎邏輯的，是政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟并保證其健康增長的必要的手段，也是客觀需要。[5]我們認為，制定和推行產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策法在一定條件下是必要的，但必須謹慎對待。從歷史的角度來看，關(guān)于制定產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法的理論，日本先有“后發(fā)優(yōu)勢論”，后有“市場失敗論”，1992年又出現(xiàn)了“邊際費用遞減說”。近年來，在一些發(fā)達資本主義國家也開始出現(xiàn)一些新的產(chǎn)業(yè)政策理論，影響較大的有兩種，一為“危機導(dǎo)向論”，二為“機會導(dǎo)向論”。
（一）后發(fā)優(yōu)勢論。后發(fā)優(yōu)勢論，又稱“趕超論”，它源于經(jīng)濟學(xué)家筱原三代平1957年在一篇論文《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資配置》中提出的“動態(tài)比較費用說”。 筱原對產(chǎn)業(yè)政策必要性的理論解釋是，日本經(jīng)濟在當時之所以落后于歐美發(fā)達國家，問題在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的后進性。在當時，日本具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，其市場和技術(shù)進步的前景都不樂觀，且依托這些產(chǎn)業(yè)又無法使日本經(jīng)濟趕上歐美發(fā)達國家。而且，完全依托市場機制，不可能改變自己的比較優(yōu)勢。因此，需要依托產(chǎn)業(yè)政策的力量，使本國的比較優(yōu)勢得以改變，也就是實現(xiàn)所謂“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化”，以便使日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨近于歐美發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[6]在“后發(fā)優(yōu)勢論”的指導(dǎo)下，日本的產(chǎn)業(yè)政策獲得了巨大的成功，后為許多發(fā)展中國家所效仿。
（二）市場失敗論。市場失敗論，又稱“彌補市場缺陷論”，它源于經(jīng)濟學(xué)家小宮隆太郎于1984年所著的《日本的產(chǎn)業(yè)政策》。在該著作中，小宮對產(chǎn)業(yè)政策功能的定位是“彌補市場缺陷”，即產(chǎn)業(yè)政策是政府用以彌補或修正市場在配置資源時所固有的局限性或缺陷的基本手段。由于在現(xiàn)實經(jīng)濟中市場存在著信息性失靈、壟斷性失靈、外部性失靈、公共性失靈等，政府有必要通過制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，主要以誘導(dǎo)的方式、但不排斥有時是直接介入的方式來調(diào)節(jié)或干預(yù)社會資源在產(chǎn)業(yè)部門之間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的配置過程，以此來修正失效的市場功能，彌補市場的缺陷。[7]
（三）邊際費用遞減說。1992年，日本經(jīng)濟學(xué)家村上泰亮在其所著的《反古典的政治經(jīng)濟學(xué)》中提出了“邊際費用遞減說”。 村上認為，新古典派經(jīng)濟學(xué)的基本前提是“邊際費用遞增的法則”，其實邊際費用遞增（邊際收益遞減）并非是普遍規(guī)律，邊際費用遞減是與邊際費用遞增同樣重要的現(xiàn)象。特別是在研究增長與發(fā)展這類長期性問題時，邊際費用遞減的情況就成為關(guān)鍵。邊際費用遞減現(xiàn)象的持續(xù)存在是以技術(shù)進步的持續(xù)存在為依據(jù)的。村上認為，如果不對邊際遞減顯著的產(chǎn)業(yè)進行必要的政策介入就會引出自殺性價格競爭，其后果不是企業(yè)破產(chǎn)和工人失業(yè)，就是固化壟斷。[8]
（四）危機導(dǎo)向論。作為當代西方經(jīng)濟學(xué)理論薈萃之地的美國，過去并無產(chǎn)業(yè)政策這一概念，只是由于日本戰(zhàn)后實行的產(chǎn)業(yè)政策取得了巨大成功，其經(jīng)濟實力已可與美國相抗衡，才使美國不僅感到日本的威脅，也對理論上并不太成熟的產(chǎn)業(yè)政策刮目相看。所謂“危機導(dǎo)向”，是指被作為趕超對象的美國感到后進國高速發(fā)展的威脅，尤其是在國際競爭中屢遭敗績而產(chǎn)生了危機感。不得不放棄過去只運用財政、金融政策進行總量調(diào)節(jié)的政策。為了保持自己在國際競爭中的優(yōu)勢地位，對處于困境或感到國際上存在較大威脅的產(chǎn)業(yè)采取一些扶持政策，而對于健康發(fā)展的、在國際競爭中具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，則盡可能讓市場機制充分發(fā)揮作用。[9]
（五）機會導(dǎo)向論。這種政策理論是在當今世界經(jīng)濟競爭激烈和新技術(shù)層出不窮的情況下產(chǎn)生的。它的核心是，在不斷涌現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)面前，把握住傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，以及在新興產(chǎn)業(yè)中選擇增長潛力的產(chǎn)業(yè)。[10]
中國是一個發(fā)展中國家，與發(fā)達國家相比落后50—100年，如何趕超發(fā)達國家是21世紀的一項艱巨任務(wù)，“后發(fā)優(yōu)勢論”無疑有其現(xiàn)實適用性。同時，中國市場經(jīng)濟的發(fā)展剛剛起步，既有一般性的市場缺陷，也存在著特殊性的市場缺陷——市場的不發(fā)達性和不完善性，因此，也有“市場失敗論”發(fā)揮作用的空間。另外，知識經(jīng)濟與信息化是當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大趨勢，也是我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而“邊際費用遞減說”是培植知識經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策原理，因此，“邊際費用遞減說”也有其借鑒價值。
四、產(chǎn)業(yè)政策法的立法模式
當今世界，產(chǎn)業(yè)政策法的立法模式主要有兩種：一為傾斜型產(chǎn)業(yè)政策立法模式，二為競爭型產(chǎn)業(yè)政策立法模式。前者以日本為代表，后者以美國為代表。
傾斜型產(chǎn)業(yè)政策立法模式重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的法律調(diào)整，多見于一些后發(fā)國家。它往往在法律中規(guī)定，國家要集中必要的資源、資金和技術(shù)力量，實行傾斜性投入和扶持，以加快本國主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的超常發(fā)展，力求以最小的成本、最快的速度，達到縮短同發(fā)達國家差距或增強國際競爭優(yōu)勢的目的。相比美國而言，日本在20世紀80年代以前是個后發(fā)國家。二戰(zhàn)以后，日本經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了經(jīng)濟復(fù)興時期、高速增長時期、全面趕超時期和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期。在每個時期，日本都不斷制定穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律法規(guī)，以集中力量有秩序地恢復(fù)和加快特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)政策法既有統(tǒng)籌性，又有動態(tài)連貫性。
競爭型產(chǎn)業(yè)政策立法模式傾向于產(chǎn)業(yè)組織的法律調(diào)整，集中于調(diào)整競爭關(guān)系與防止壟斷方面，多見于一些先行國家。它強調(diào)要充分發(fā)揮市場的作用，為各類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一種公平競爭的政策環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整順應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢，讓企業(yè)在市場機制作用下自覺地進行生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和更新?lián)Q代，盡可能不采取強制性的行政手段。[11]在美國，他們重視反壟斷這類產(chǎn)業(yè)組織政策及其法律化，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策及其法律化被認為沒有多大積極意義。1984年9月美國《經(jīng)濟問題雜志》曾寫道：“一個世紀以來，反托拉斯法已成為美國的一項具有連貫性的政策。它被用來改善產(chǎn)業(yè)的行為——這是我們的產(chǎn)業(yè)政策?！盵12]美國雖曾制定過一些涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策方面的法律，如《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展與援助法》（1954年）、《產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》（1933年），但這些產(chǎn)業(yè)政策法都是特殊的、偶然的、零碎的，因此，它不具有典型性。
中國的國情與上述兩國均有所不同。一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在下列嚴重問題：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；一般加工能力嚴重過剩；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明顯，“夕陽產(chǎn)業(yè)”問題突出；重復(fù)建設(shè)和地區(qū)布局同構(gòu)化嚴重；產(chǎn)業(yè)融合度低，高度化層次低，出口貿(mào)易初級化等。同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了三個制約的“瓶頸”現(xiàn)象：一是農(nóng)業(yè)對工業(yè)的制約；二是基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施對加工工業(yè)的制約；三是上游工業(yè)對下游工業(yè)的制約。[13]另一方面，產(chǎn)業(yè)組織上存在集中度低、企業(yè)規(guī)模小、規(guī)模不經(jīng)濟等嚴重現(xiàn)象。因此，中國的產(chǎn)業(yè)政策立法模式應(yīng)不同于美、日等國的立法模式，我們既要重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)立法，也要重視產(chǎn)業(yè)組織立法，雙軌齊下。只有這樣，才能優(yōu)化我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升我國的產(chǎn)業(yè)競爭力。
五、產(chǎn)業(yè)政策法體系的基本構(gòu)成
產(chǎn)業(yè)政策法涉及面寬，調(diào)整對象廣泛，是宏觀調(diào)控法中規(guī)模的一組法規(guī)群。雖然它規(guī)模龐大，但并非雜亂無章，有著自己相對獨立的體系。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策法體系的基本構(gòu)成，目前的通說認為產(chǎn)業(yè)政策法由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法、產(chǎn)業(yè)組織法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)法、產(chǎn)業(yè)布局法四部分構(gòu)成。[14]這些學(xué)者的立論基礎(chǔ)實際上是源于對產(chǎn)業(yè)政策的理解，即產(chǎn)業(yè)政策由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策所組成。這種論證的思路總體上是可行的，是根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策法的調(diào)整對象所作的劃分，但是，這種劃分方法也有其不夠科學(xué)和嚴謹之處。產(chǎn)業(yè)政策是否一定由上述四方面的政策所構(gòu)成，目前理論界尚有爭論。例如，有的學(xué)者認為產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策及產(chǎn)業(yè)國際競爭力政策；[15]另有學(xué)者認為，產(chǎn)業(yè)政策主要內(nèi)容應(yīng)該包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護政策和產(chǎn)業(yè)國際競爭力政策等具體政策；[16]還有學(xué)者認為，產(chǎn)業(yè)政策主要包括兩部分：一是產(chǎn)業(yè)組織政策；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。[17]我們認為，產(chǎn)業(yè)布局政策實際上是國家社會發(fā)展政策的重要組成部分，它不能完全包容在產(chǎn)業(yè)政策中，而產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策雖也是產(chǎn)業(yè)政策中的重要內(nèi)容之一，但產(chǎn)業(yè)間的技術(shù)結(jié)構(gòu)是供給結(jié)構(gòu)的一個因素，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個側(cè)面，因此，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策應(yīng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的框架內(nèi)予以討論。[18]綜上，我們認為，產(chǎn)業(yè)政策主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策所構(gòu)成；相應(yīng)地，產(chǎn)業(yè)政策法體系的基本構(gòu)成應(yīng)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法和產(chǎn)業(yè)組織政策法。
目前，有一種意見認為產(chǎn)業(yè)政策法不能自成體系，他們認為：在法律方面，產(chǎn)業(yè)組織政策的要義主要體現(xiàn)在反壟斷法和反不正當競爭法中，尤其是反壟斷法，作為規(guī)制市場結(jié)構(gòu)的重要法律部門，對產(chǎn)業(yè)組織的合理化起著重要的作用；由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策與國家計劃密切相關(guān)，是體現(xiàn)于計劃中的重要內(nèi)容，因而認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)法是計劃法的重要部門。[19]我們認為，這種理解是錯誤的。第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策僅是貫徹、分解計劃所規(guī)定的經(jīng)濟發(fā)展總?cè)蝿?wù)和各種宏觀經(jīng)濟總量指標的手段之一，而不是計劃中的重要內(nèi)容；第二、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策是密切聯(lián)系的，它們均涉及資源配置的結(jié)構(gòu)問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策針對的是“產(chǎn)業(yè)間”的資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控問題，而產(chǎn)業(yè)組織政策則是關(guān)于“產(chǎn)業(yè)內(nèi)”的資源配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)控問題。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織是相互關(guān)聯(lián)的兩個層次的結(jié)構(gòu)問題；[20]第三，產(chǎn)業(yè)組織政策有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的實現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)組織政策既可以促進良好的競爭環(huán)境，有利于企業(yè)的發(fā)展和規(guī)模經(jīng)濟的利用，又可以引導(dǎo)社會資源的投入方向，通過促進企業(yè)間的兼并與聯(lián)合實現(xiàn)資源的重新組合，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化轉(zhuǎn)換。[21]
六、產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施
產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施，是指保障產(chǎn)業(yè)政策法所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策實施的手段。歷史經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)政策的難點就在于政策手段的選擇與配合，它比確立產(chǎn)業(yè)政策目標更復(fù)雜。因此，要想取得較好的產(chǎn)業(yè)政策效果，必須根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策目標的要求，適當?shù)剡x擇和組合各種產(chǎn)業(yè)政策手段變量。[22]一般而言，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段隨著時間的推移及經(jīng)濟的發(fā)展水平的提高而有所變動。我們以日本為例。二戰(zhàn)后初期及50年代，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段主要有分配生產(chǎn)資料、價格補貼、價格管制、外匯管制、政府的復(fù)興金融公庫貸款等；60年代高度增長時期，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段主要有行政指導(dǎo)、財政和金融誘導(dǎo)等；自70年代開始，主要政策手段從利用稅收、貸款、政策補助等“硬性”手段調(diào)整為提供信息指導(dǎo)的“軟性”手段。這種信息指導(dǎo)的具體形式主要是定期發(fā)布的“長期經(jīng)濟展望”；80年代中、后期以后，日本政府進一步加強了對企業(yè)的信息指導(dǎo)，連續(xù)不斷地發(fā)表“經(jīng)濟展望”等綜合資料；同時實行了一系列旨在緩和國際貿(mào)易摩擦、保持持續(xù)增長勢頭的出口自我限制、擴大內(nèi)需等方面的行政性規(guī)定。[23]
從總體上而言，產(chǎn)業(yè)政策法的保障措施有三大類：一是間接誘導(dǎo)手段，它包括財政、稅收、金融、價格、外貿(mào)、政府采購等；二是直接管制手段，它包括了鼓勵、允許、限制、禁止等方面，有時還配有配額制、許可制、對工資與價格的直接控制等；三是行政、信息指導(dǎo)手段，它以經(jīng)濟展望、勸告及提供其他信息為表現(xiàn)形式。由此也可見，產(chǎn)業(yè)政策實施手段有些是其政策所特有的手段，有些是借用其他政策手段，尤其是財政手段和金融手段，而且這兩個手段又是產(chǎn)業(yè)政策目標得以實現(xiàn)的重要手段。但是，我們不能由此誤認為應(yīng)把財政政策與金融政策隸屬于產(chǎn)業(yè)政策之下。
關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策實施手段的使用，有學(xué)者指出：在市場經(jīng)濟不完善、產(chǎn)業(yè)總體上處于較快發(fā)展階段時，產(chǎn)業(yè)政策的實施多采取以直接介入調(diào)控方式為主；[24]在市場經(jīng)濟比較健全、產(chǎn)業(yè)總體比較平衡時，產(chǎn)業(yè)政策實施多以誘導(dǎo)性調(diào)控方式為主。[25]而且，如果工業(yè)化過程和產(chǎn)業(yè)化進程所經(jīng)歷的時間較短，直接介入調(diào)控方式的運用就較多；反之，誘導(dǎo)性調(diào)控方式就用得多。我國正處于由傳統(tǒng)計劃體制向市場經(jīng)濟過渡的發(fā)展中，所以，應(yīng)采取以直接介入性調(diào)控方式為主，逐漸加大誘導(dǎo)性調(diào)控的力度。[26]實際情況也是如此。在20世紀90年代，我國產(chǎn)業(yè)政策的實施手段中運用最多、最頻繁的是直接管制手段。如為解決汽車重復(fù)建設(shè)的問題，國家規(guī)定，1995年底以前，不再批準新的轎車、輕型車項目；再如紡織業(yè)的限產(chǎn)壓錠、煤炭行業(yè)的限產(chǎn)關(guān)井等；又如國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》（第一批、第二批），規(guī)定各地區(qū)、各部門和有關(guān)企業(yè)要制定規(guī)劃，采取有力措施，限期堅決淘汰本目錄所列的生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品，一律不得進口、新上、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)和采用本目錄所列的生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品。目前，我國正在加大間接誘導(dǎo)手段的應(yīng)用力度。例如，在《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》（2000年）中，國家規(guī)定了投融資手段、政府采購手段等間接誘導(dǎo)手段；在《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（第一批）中規(guī)定了財政、稅收等間接誘導(dǎo)手段。今后，我國還應(yīng)采用行政、信息指導(dǎo)手段來保障產(chǎn)業(yè)政策法的實施。
七、中國的產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法
中國第一次明確提出和規(guī)定產(chǎn)業(yè)政策是在1986年開始實施的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中。當時產(chǎn)業(yè)政策的制定是針對經(jīng)濟發(fā)展中加工工業(yè)盲目發(fā)展，基礎(chǔ)工業(yè)明顯落后，以及機電工業(yè)技術(shù)進步緩慢等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾制定的。產(chǎn)業(yè)政策的重點是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中國正式制定和實施產(chǎn)業(yè)政策是1989年3月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》。該決定標志著中國有了獨立的產(chǎn)業(yè)政策，確定了產(chǎn)業(yè)政策作為宏觀調(diào)控手段之一，在中國經(jīng)濟發(fā)展中開始獨立地發(fā)揮作用。1993年11月黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，又進一步明確提出“制定和實施產(chǎn)業(yè)政策作為政府管理國民經(jīng)濟的重要職能和調(diào)控手段?！?994年4月，國務(wù)院頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，這是中國第一個長期的產(chǎn)業(yè)政策。
根據(jù)上述國家產(chǎn)業(yè)政策總的規(guī)定，國家還制定了《90年代農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》（1993年）、《基本農(nóng)田保護條例》（1994年）、《關(guān)于當前調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的若干意見》（1999年）；制定了《全國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本思路》（1993年）、《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（1995年）、《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（1994年）、《水利產(chǎn)業(yè)政策》（1997年）、《關(guān)于調(diào)整繅絲絹紡加工能力的意見》（1997年）、《國務(wù)院關(guān)于紡織工業(yè)深化改革調(diào)整結(jié)構(gòu)、解困扭虧工作有關(guān)問題的通知》（1998年）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》（1999年）、《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》（1999年）、《關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》（2000年）、《鼓勵軟件業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》（2000年）、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》（該規(guī)定實施后，原來的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》同時廢止）（2002年）、《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策》（2002年），等等。
此外，由國家制定有關(guān)項目經(jīng)濟規(guī)模標準和國家重點鼓勵發(fā)展、限制或禁止投資產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品與技術(shù)目錄，對各類產(chǎn)業(yè)進行引導(dǎo)和調(diào)控，亦是國家產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分。[27]這類規(guī)范性文件主要有：《當前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄》（1989年）、《關(guān)于實施固定資產(chǎn)投資項目經(jīng)濟規(guī)模標準（第一批）的若干規(guī)定》（1994年）、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（1995年）、《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》（1997年）、《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》（第一批、第二批）（1999年）、《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（第一批）（2000年），等等。
中共中央在《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》（2000年）中規(guī)定，制定“十五”計劃，要把發(fā)展作為主題，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線，把改革開放和科技進步作為動力，把提高人民生活水平作為根本出發(fā)點。為此，必須著重研究和解決重大的戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性問題：（1）鞏固和加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；（2）加快工業(yè)改組改造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；（3）大力發(fā)展服務(wù)業(yè)；（4）加快國民經(jīng)濟和社會信息化；（5）進一步加強水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（6）實現(xiàn)西部大開發(fā)，促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。上述指導(dǎo)思想將會影響我國今后的產(chǎn)業(yè)政策立法。
評價中國的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策法，我們認為存在以下幾個比較突出的問題：
（一）產(chǎn)業(yè)政策法律化程度不夠。這導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)諸多弊端，產(chǎn)業(yè)政策在具體實施中出現(xiàn)諸多變數(shù)，達不到預(yù)期的效果。最典型的是《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》。究其原因，主要在于汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策本身并不是一部法規(guī)，其內(nèi)容只有指導(dǎo)性作用，不具有強制力，沒有相應(yīng)的法律責(zé)任制度作保障，對各地的約束力不大。[28]
（二）已有的產(chǎn)業(yè)政策法效力層次太低。中國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策法除了《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》是法律以外，其他的均是行政法規(guī)和部門規(guī)章。相比而言，國外的產(chǎn)業(yè)政策法基本上是由議會制定的，以法律為表現(xiàn)形式，這無疑加大了產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力度和效果。
（三）產(chǎn)業(yè)組織政策法十分稀缺。上述產(chǎn)業(yè)政策及其法律主要集中于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，產(chǎn)業(yè)組織方面的規(guī)定鳳毛麟角。實際上，產(chǎn)業(yè)組織問題在中國是一個十分嚴重的問題，必須加大力度（包括制定一些基本的產(chǎn)業(yè)組織政策法）才能得到改善。
（四）產(chǎn)業(yè)政策涉及面太廣。產(chǎn)業(yè)政策的有效領(lǐng)域主要是國家需要加快發(fā)展和企業(yè)不愿自覺進入的基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域。如果政府在每個產(chǎn)業(yè)、每個領(lǐng)域都制定產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策涉及的面太寬、太多、太濫，政策就會失去重點，就可能導(dǎo)致一個總體上失效的產(chǎn)業(yè)政策。[29]
[注釋]
[1] 董進宇主編：《宏觀調(diào)控法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1999年版，第212頁。
[2] 國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商局反壟斷法起草小組：《關(guān)于我國反壟斷立法若干問題的研究》，《經(jīng)濟法學(xué)》1996年第2期，第62頁。
[3] 董進宇主編：《宏觀調(diào)控法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1999年版，第213頁。
[4] 參見陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第170、173頁。
[5] 詳見汪同三、齊建國主編：《產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟增長》，社會科學(xué)文獻出版社1996年版，第17~18頁。
[6] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，前言第2頁。
[7] 陳其林：《產(chǎn)業(yè)政策：企業(yè)、市場與政府》，《國民經(jīng)濟管理與計劃》1999年第8期，第167頁。
[8] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，前言第3頁。
[9] 高斌、張國福：《經(jīng)濟政策導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1993年版，第19頁。
[10] 高斌、張國福：《經(jīng)濟政策導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1993年版，第19頁。
[11] 李壽生：《關(guān)于21世紀前10年產(chǎn)業(yè)政策若干問題的思考》，《國民經(jīng)濟管理》2000年第11期，第130頁。
[12] 轉(zhuǎn)引自楊沐：《產(chǎn)業(yè)政策研究》，上海三聯(lián)書店1989年版，第3頁。
[13] 祝寶江：《科技是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的驅(qū)動力》，《國民經(jīng)濟管理》2000年第6期，第86頁。
[14] 參見楊紫烜主編：《經(jīng)濟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第286頁；盧炯星主編：《宏觀經(jīng)濟法》，廈門大學(xué)出版社2000年版，第402~403頁。
[15] 江小涓：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)業(yè)政策》，上海三聯(lián)書店1996年版，第10頁。
[16] 龔仰軍、應(yīng)勤儉：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策》，立信會計出版社1999年版，第148頁。
[17] 高斌、張國福：《經(jīng)濟政策導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1993年版，第17頁。
[18] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，第37頁。
[19] 張守文、于雷：《市場經(jīng)濟與經(jīng)濟法》，北京大學(xué)出版社1993年版，第302頁。
[20] 楊治：《產(chǎn)業(yè)政策與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，新華出版社1999年版，第38頁。
[21] 周振華：《產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟理論系統(tǒng)分析》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第192頁。
[22] 周振華：《產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟理論系統(tǒng)分析》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第112頁。
[23] 陳淮編著：《日本產(chǎn)業(yè)政策研究》，中國人民大學(xué)出版社1991年版，第22頁。
[24] 這里的直接介入調(diào)控實際上是指直接管制手段。
[25] 這里的誘導(dǎo)性調(diào)控實際上是指間接誘導(dǎo)手段。
[26] 于潛、江曉薇：《中國新時期產(chǎn)業(yè)政策的實證分析》，《國民經(jīng)濟管理與計劃》1996年第6期，第176頁。
[27] 漆多俊主編：《經(jīng)濟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第494頁。
[28] 林興登：《產(chǎn)業(yè)政策立法初探》，《經(jīng)濟與法》1999年第7期，第21頁。
[29] 李壽生：《關(guān)于21世紀前10年產(chǎn)業(yè)政策若干問題的思考》，《國民經(jīng)濟管理》2000年第4期，第127頁。
原載于《法律科學(xué)》2002年第1期