四、建設用地管理制度
(一)建設用地的權屬關系
1.建設占用國有土地的權屬關系?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。土地占有單位和個人建設占用國有土地的，經國家規(guī)定的機關審批并辦理合法手續(xù)后，依法享有該幅土地的使用權，該幅土地的所有權依法歸國家享有。
2.建設占用集體土地的權屬關系。土地占用單位和個人建設占用集體所有的農業(yè)用地，如果屬于征收土地，經過國家規(guī)定的機關批準，用地一方必須依法支付土地補償費并辦理合法手續(xù)后，才享有該幅土地的使用權，該幅土地的所有權依法歸國家享有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村集體經濟組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅等建設占用集體所有的土地，經國家規(guī)定的機關依法審批，土地占用者取得合法手續(xù)后，土地占用者依法享有該幅土地的使用權，該幅土地的所有權依法歸集體組織享有。
(二)建設用地的審批程序
《土地管理法》對建設占用農業(yè)用地的審批作了明確的規(guī)定：
1.《土地管理法》第44條規(guī)定，建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。除以上規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。建設用地征收基本農田、征收基本農田以外的耕地超過35公頃、征收其他土地超過70公頃的，由國務院批準，征收上述范圍以外的其他土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。
2.征收農業(yè)用地的，應當按照前述規(guī)定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照有關規(guī)定另行辦理征地審批。
3.農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用土地的，經鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;涉及占用農用地的，按照國家規(guī)定辦理審批手續(xù)。
(三)建設用地的補償和安置
《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。
1.土地補償費。建設征收土地，由用地單位支付土地補償費。征收耕地的補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。征收其他土地的補償費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補償費標準規(guī)定。
2.安置補助費。建設征收土地，用地單位還應支付安置補助費。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的安置補助費的標準規(guī)定。
3.地上附著物和青苗補償費。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。
按照前述規(guī)定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市政府批準，可以增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。土地補償費和安置補助費，除屬于個人的附著物和青苗的補償費付給本人外，其余均由被征地單位用于發(fā)展生產和安排多余勞動力的就業(yè)以及作為不能就業(yè)人員的生活補助，不得移作他用，任何單位和個人不得占有。被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用。
4.勞動力安置。因國家建設征收土地造成的多余勞動力，由縣以上土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關單位，通過擴大農副業(yè)生產和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置;安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征收的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準，原有的農業(yè)戶口可以轉為非農業(yè)戶口。原有的集體所有的財產和所得的補償費、安置補助費，由縣級以上地方人民政府與有關鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村商定處理辦法，用于組織生產和就業(yè)人員的生活補助。
《決定》進一步規(guī)定，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。
(一)建設用地的權屬關系
1.建設占用國有土地的權屬關系?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。土地占有單位和個人建設占用國有土地的，經國家規(guī)定的機關審批并辦理合法手續(xù)后，依法享有該幅土地的使用權，該幅土地的所有權依法歸國家享有。
2.建設占用集體土地的權屬關系。土地占用單位和個人建設占用集體所有的農業(yè)用地，如果屬于征收土地，經過國家規(guī)定的機關批準，用地一方必須依法支付土地補償費并辦理合法手續(xù)后，才享有該幅土地的使用權，該幅土地的所有權依法歸國家享有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村集體經濟組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅等建設占用集體所有的土地，經國家規(guī)定的機關依法審批，土地占用者取得合法手續(xù)后，土地占用者依法享有該幅土地的使用權，該幅土地的所有權依法歸集體組織享有。
(二)建設用地的審批程序
《土地管理法》對建設占用農業(yè)用地的審批作了明確的規(guī)定：
1.《土地管理法》第44條規(guī)定，建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。除以上規(guī)定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。建設用地征收基本農田、征收基本農田以外的耕地超過35公頃、征收其他土地超過70公頃的，由國務院批準，征收上述范圍以外的其他土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。
2.征收農業(yè)用地的，應當按照前述規(guī)定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照有關規(guī)定另行辦理征地審批。
3.農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)建設，需要使用土地的，經鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準;涉及占用農用地的，按照國家規(guī)定辦理審批手續(xù)。
(三)建設用地的補償和安置
《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。
1.土地補償費。建設征收土地，由用地單位支付土地補償費。征收耕地的補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。征收其他土地的補償費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補償費標準規(guī)定。
2.安置補助費。建設征收土地，用地單位還應支付安置補助費。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的安置補助費的標準規(guī)定。
3.地上附著物和青苗補償費。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。
按照前述規(guī)定支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市政府批準，可以增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。土地補償費和安置補助費，除屬于個人的附著物和青苗的補償費付給本人外，其余均由被征地單位用于發(fā)展生產和安排多余勞動力的就業(yè)以及作為不能就業(yè)人員的生活補助，不得移作他用，任何單位和個人不得占有。被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用。
4.勞動力安置。因國家建設征收土地造成的多余勞動力，由縣以上土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關單位，通過擴大農副業(yè)生產和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置;安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征收的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準，原有的農業(yè)戶口可以轉為非農業(yè)戶口。原有的集體所有的財產和所得的補償費、安置補助費，由縣級以上地方人民政府與有關鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村商定處理辦法，用于組織生產和就業(yè)人員的生活補助。
《決定》進一步規(guī)定，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。