3、制度完善階段(與國(guó)有土地使用權(quán)相關(guān)的法律制度的確立)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮，帶動(dòng)了土地使用制度的改革，在禁止轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制的前提下，土地使用權(quán)當(dāng)然就成為我國(guó)土地法律制度的核心內(nèi)容。為培育和發(fā)展土地使用權(quán)市場(chǎng)，1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，它使國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓制度不但在內(nèi)容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到較大程度的提升。1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對(duì)國(guó)有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國(guó)有土地有償使用方式的多樣性(見(jiàn)該法第五十四條、第五十五條第一款規(guī)定)。這兩部法律的頒布、實(shí)施，確立了我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架。土地有償使用制度的確立，使土地作為生產(chǎn)資料的基本要素恢復(fù)了長(zhǎng)期被湮沒(méi)的經(jīng)濟(jì)地位;土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)的新機(jī)制的建立，使土地資源通過(guò)市場(chǎng)配置得到了更為合理的開(kāi)發(fā)和集約利用，從客觀上滿足了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。
值得一提的是，我國(guó)于1993年在某些股份制試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)始了國(guó)有土地租賃的實(shí)踐 ，并在1998年3月實(shí)行的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第三條中對(duì)國(guó)有土地租賃作了一些具體規(guī)定。同年12月《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定："國(guó)有土地有償使用的方式包括：……;國(guó)有土地租賃;……"，給國(guó)有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。
與此同時(shí)，國(guó)家還頒布了如1993年《公司法》、1995年《擔(dān)保法》、1998年《合同法》、1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》、1996年《拍賣(mài)法》等一系列涉及國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)的相關(guān)法律。目前，我國(guó)的國(guó)有土地有償使用法律制度正處于不斷完善的階段。
二、出讓國(guó)有土地使用權(quán)主體
出讓國(guó)有土地使用權(quán)是土地使用者以向國(guó)有土地所有者代表支付出讓金為對(duì)價(jià)而原始取得的有期限限制的國(guó)有土地使用權(quán)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第七條，出讓國(guó)有土地使用權(quán)具有四個(gè)特征：第一，國(guó)有土地使用權(quán)以出讓方式取得。第二，出讓國(guó)有土地使用權(quán)直接依法律的規(guī)定原始取得。第三，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的取得性質(zhì)為有償和有期限，即以支付出讓金為取得土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，土地使用權(quán)的行使有一定的期限限制。第四，出讓國(guó)有土地使用權(quán)在存續(xù)期間內(nèi)其權(quán)能近似于所有權(quán)。
以出讓方式取得的土地使用權(quán)法律關(guān)系明確，立法給予鼓勵(lì)，應(yīng)予以廣泛適用。因此，出讓國(guó)有土地使用權(quán)主體為一般主體，境內(nèi)外法人、非法人組織和自然人都可以依法取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》第4條規(guī)定："外商投資成片開(kāi)發(fā)，應(yīng)分別依照《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》的規(guī)定，成立從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)或中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。"可見(jiàn)，外商投資成片開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地的，社會(huì)影響面較大，投資風(fēng)險(xiǎn)高，出于社會(huì)利益和管理的需要，對(duì)其主體條件應(yīng)做限制，其取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)的前提條件是設(shè)立外商投資企業(yè)，因而其享有國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)具有"三資企業(yè)"的特殊身份。
三、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的取得
1、土地使用權(quán)的出讓方式
《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第13條第1款規(guī)定，"土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：(一)協(xié)議;(二)招標(biāo);(三)拍賣(mài)。"《城市房地產(chǎn)管理法》第12條第1款規(guī)定，"土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣(mài)、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。"國(guó)有土地使用權(quán)出讓最基本的締約方式是拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)議三種。兩法關(guān)于土地使用權(quán)出讓合同締約方式之規(guī)定的不同在于：順序上前者以協(xié)議為先;而后者則以拍賣(mài)為先。從有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)人利益來(lái)看，招標(biāo)、拍賣(mài)方式是競(jìng)爭(zhēng)締約方式，由國(guó)有土地所有者代表一方與相互競(jìng)爭(zhēng)的多個(gè)需用地者之間進(jìn)行，操作的透明度強(qiáng)，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家工作人員的監(jiān)督，使競(jìng)爭(zhēng)公開(kāi)有序。保證國(guó)家土地所有權(quán)人經(jīng)濟(jì)利益的充分實(shí)現(xiàn)。由于招標(biāo)"合理商價(jià)，擇優(yōu)而取"的原則尚有近于協(xié)議的弊病，因此在締約方式的順序上，宜采用拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)議的安排。
此外，實(shí)踐中存在著政府定價(jià)的出讓方式，即國(guó)有土地所有者代表根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)，結(jié)合土地市場(chǎng)的供求狀況，單方確定并公示土地的標(biāo)定地價(jià)，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的方式。主要適用于劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)、場(chǎng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須征用后再出讓的情形。此方式簡(jiǎn)單、明了，既使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓更具操作性，又使政府行為的透明度增加，從而有效地抑制交易中人為因素造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)，防止腐敗及國(guó)有資產(chǎn)流失。因此建議，可以在土地使用權(quán)的出讓方式中增加"政府定價(jià)"方式，其適用范圍同于拍賣(mài)、招標(biāo)方式。
對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、豪華住宅等營(yíng)利性用地，應(yīng)該采取拍賣(mài)、招標(biāo)的方式取得。但《城市房地產(chǎn)管理法》第12條第2款規(guī)定"商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式;沒(méi)有條件，不能采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。"其中，"有條件的"、 "沒(méi)有條件的"規(guī)定為彈性條款，執(zhí)行中隨意性很大，為了約束國(guó)有土地所有者代表的行為，防止錢(qián)權(quán)交易，有效利用土地資源，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)的出讓方式予以具體化。首先，"對(duì)土地使用者資格沒(méi)有特別限制，一般單位或個(gè)人均可能有受讓意向"或"對(duì)土地用途無(wú)特別限制及要求"的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，必須采取拍賣(mài)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)。其次，"對(duì)土地用途有嚴(yán)格限制，僅少數(shù)單位或個(gè)人可能有受讓意向"或"除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標(biāo)或特定的社會(huì)公益條件" 的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，必須采取招標(biāo)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)。第三，"對(duì)在拍賣(mài)、招標(biāo)中只有一個(gè)應(yīng)買(mǎi)人或者兩個(gè)以下(含兩個(gè))投標(biāo)人，而拍賣(mài)、招標(biāo)文件中有特別說(shuō)明有效"或"劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)、場(chǎng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須征用后再出讓，補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)繳出讓金"或"依法律、行政法規(guī)的規(guī)定"， 不能采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，可以采取協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但基于《城市房地產(chǎn)管理法》第12條第3款有關(guān)出讓金最低限額的規(guī)定，協(xié)議的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的，以有效限制因協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)而產(chǎn)生的出讓金約定的任意性，從而確保國(guó)家的土地所有權(quán)利益。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮，帶動(dòng)了土地使用制度的改革，在禁止轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，堅(jiān)持土地社會(huì)主義公有制的前提下，土地使用權(quán)當(dāng)然就成為我國(guó)土地法律制度的核心內(nèi)容。為培育和發(fā)展土地使用權(quán)市場(chǎng)，1994年7月頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，它使國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓制度不但在內(nèi)容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到較大程度的提升。1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對(duì)國(guó)有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國(guó)有土地有償使用方式的多樣性(見(jiàn)該法第五十四條、第五十五條第一款規(guī)定)。這兩部法律的頒布、實(shí)施，確立了我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架。土地有償使用制度的確立，使土地作為生產(chǎn)資料的基本要素恢復(fù)了長(zhǎng)期被湮沒(méi)的經(jīng)濟(jì)地位;土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)的新機(jī)制的建立，使土地資源通過(guò)市場(chǎng)配置得到了更為合理的開(kāi)發(fā)和集約利用，從客觀上滿足了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。
值得一提的是，我國(guó)于1993年在某些股份制試點(diǎn)企業(yè)開(kāi)始了國(guó)有土地租賃的實(shí)踐 ，并在1998年3月實(shí)行的《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第三條中對(duì)國(guó)有土地租賃作了一些具體規(guī)定。同年12月《土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定："國(guó)有土地有償使用的方式包括：……;國(guó)有土地租賃;……"，給國(guó)有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。
與此同時(shí)，國(guó)家還頒布了如1993年《公司法》、1995年《擔(dān)保法》、1998年《合同法》、1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》、1996年《拍賣(mài)法》等一系列涉及國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)的相關(guān)法律。目前，我國(guó)的國(guó)有土地有償使用法律制度正處于不斷完善的階段。
二、出讓國(guó)有土地使用權(quán)主體
出讓國(guó)有土地使用權(quán)是土地使用者以向國(guó)有土地所有者代表支付出讓金為對(duì)價(jià)而原始取得的有期限限制的國(guó)有土地使用權(quán)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第七條，出讓國(guó)有土地使用權(quán)具有四個(gè)特征：第一，國(guó)有土地使用權(quán)以出讓方式取得。第二，出讓國(guó)有土地使用權(quán)直接依法律的規(guī)定原始取得。第三，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的取得性質(zhì)為有償和有期限，即以支付出讓金為取得土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，土地使用權(quán)的行使有一定的期限限制。第四，出讓國(guó)有土地使用權(quán)在存續(xù)期間內(nèi)其權(quán)能近似于所有權(quán)。
以出讓方式取得的土地使用權(quán)法律關(guān)系明確，立法給予鼓勵(lì)，應(yīng)予以廣泛適用。因此，出讓國(guó)有土地使用權(quán)主體為一般主體，境內(nèi)外法人、非法人組織和自然人都可以依法取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》第4條規(guī)定："外商投資成片開(kāi)發(fā)，應(yīng)分別依照《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》的規(guī)定，成立從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)或中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。"可見(jiàn)，外商投資成片開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地的，社會(huì)影響面較大，投資風(fēng)險(xiǎn)高，出于社會(huì)利益和管理的需要，對(duì)其主體條件應(yīng)做限制，其取得出讓國(guó)有土地使用權(quán)的前提條件是設(shè)立外商投資企業(yè)，因而其享有國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)具有"三資企業(yè)"的特殊身份。
三、出讓國(guó)有土地使用權(quán)的取得
1、土地使用權(quán)的出讓方式
《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第13條第1款規(guī)定，"土地使用權(quán)出讓可以采取下列方式：(一)協(xié)議;(二)招標(biāo);(三)拍賣(mài)。"《城市房地產(chǎn)管理法》第12條第1款規(guī)定，"土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣(mài)、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。"國(guó)有土地使用權(quán)出讓最基本的締約方式是拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)議三種。兩法關(guān)于土地使用權(quán)出讓合同締約方式之規(guī)定的不同在于：順序上前者以協(xié)議為先;而后者則以拍賣(mài)為先。從有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)人利益來(lái)看，招標(biāo)、拍賣(mài)方式是競(jìng)爭(zhēng)締約方式，由國(guó)有土地所有者代表一方與相互競(jìng)爭(zhēng)的多個(gè)需用地者之間進(jìn)行，操作的透明度強(qiáng)，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家工作人員的監(jiān)督，使競(jìng)爭(zhēng)公開(kāi)有序。保證國(guó)家土地所有權(quán)人經(jīng)濟(jì)利益的充分實(shí)現(xiàn)。由于招標(biāo)"合理商價(jià)，擇優(yōu)而取"的原則尚有近于協(xié)議的弊病，因此在締約方式的順序上，宜采用拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)議的安排。
此外，實(shí)踐中存在著政府定價(jià)的出讓方式，即國(guó)有土地所有者代表根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)，結(jié)合土地市場(chǎng)的供求狀況，單方確定并公示土地的標(biāo)定地價(jià)，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的方式。主要適用于劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)、場(chǎng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須征用后再出讓的情形。此方式簡(jiǎn)單、明了，既使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓更具操作性，又使政府行為的透明度增加，從而有效地抑制交易中人為因素造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)，防止腐敗及國(guó)有資產(chǎn)流失。因此建議，可以在土地使用權(quán)的出讓方式中增加"政府定價(jià)"方式，其適用范圍同于拍賣(mài)、招標(biāo)方式。
對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、豪華住宅等營(yíng)利性用地，應(yīng)該采取拍賣(mài)、招標(biāo)的方式取得。但《城市房地產(chǎn)管理法》第12條第2款規(guī)定"商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式;沒(méi)有條件，不能采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。"其中，"有條件的"、 "沒(méi)有條件的"規(guī)定為彈性條款，執(zhí)行中隨意性很大，為了約束國(guó)有土地所有者代表的行為，防止錢(qián)權(quán)交易，有效利用土地資源，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地使用權(quán)的出讓方式予以具體化。首先，"對(duì)土地使用者資格沒(méi)有特別限制，一般單位或個(gè)人均可能有受讓意向"或"對(duì)土地用途無(wú)特別限制及要求"的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，必須采取拍賣(mài)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)。其次，"對(duì)土地用途有嚴(yán)格限制，僅少數(shù)單位或個(gè)人可能有受讓意向"或"除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標(biāo)或特定的社會(huì)公益條件" 的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，必須采取招標(biāo)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)。第三，"對(duì)在拍賣(mài)、招標(biāo)中只有一個(gè)應(yīng)買(mǎi)人或者兩個(gè)以下(含兩個(gè))投標(biāo)人，而拍賣(mài)、招標(biāo)文件中有特別說(shuō)明有效"或"劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)、場(chǎng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓須征用后再出讓，補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)繳出讓金"或"依法律、行政法規(guī)的規(guī)定"， 不能采取拍賣(mài)、招標(biāo)方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，可以采取協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但基于《城市房地產(chǎn)管理法》第12條第3款有關(guān)出讓金最低限額的規(guī)定，協(xié)議的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的，以有效限制因協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)而產(chǎn)生的出讓金約定的任意性，從而確保國(guó)家的土地所有權(quán)利益。