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(三)分階段處理國家建設征用集體土地和集體之間使用土地的土地權屬問題
根據(jù)我國土地權屬在不同歷史時期的變化特點，確定土地權屬應有不同的對策和原則。
1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(簡稱“六十條”)之前
國家建設使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊的范圍，應按現(xiàn)在使用情況確定土地權屬。
建國后，我國于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國家建設征用土地辦法》，但仍存在無償?shù)幕蚧緹o償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無償調撥，土地權屬極為混亂。針對這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅決反對和徹底糾正“一平二調”的錯誤，認真清理、堅決退還各級組織和單位平調生產(chǎn)隊的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊內的土地，都歸生產(chǎn)隊所有”。這樣，以生產(chǎn)隊為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來了。此前國家建設使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊的范圍，應按現(xiàn)在使用情況確定權屬。
2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當時可以承認的征用或使用土地的形式。
第一種類型，簽訂過轉讓、使用土地協(xié)議的。國家計委、農(nóng)業(yè)部、建設部對1982年《國家建設征用土地條例》第二十七條的說明(計土[1983]819號)中指出：“《條例》頒布前征地已達成協(xié)議的，即征地雙方已商定預計征地面積和補償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認雙方簽訂的協(xié)議。
第二種類型，經(jīng)有關部門批準或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用?！狈粗?，經(jīng)縣級以上人民政府批準的，則應予承認。
第三種類型，占地單位給被占地單位一定補償或安置了勞動力的，或者是原所有者饋贈的，是建立在雙方同意的基礎上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認。1958年《國家建設征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當?shù)乜h級以上人民委員會同意，可以不發(fā)補償費?！睂τ谶@種類型的遺留問題，大部分很難查清楚，一般認為，只要不是強占(占用之初，被占地單位表示反對并有據(jù)可查的)，可以認定土地所有權已經(jīng)轉移。
第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過有關部門批準，轉為全民所有，或者轉為集體經(jīng)濟組織所有;其用地的所有權隨之轉移。
1982年《國家建設征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后，確定土地權屬依照法律規(guī)定進行，非法占地必須經(jīng)過依法處理，使之達到權屬來源合法，才能最后確定土地的所有權和使用權。
(四)重復征用問題
一定范圍內的土地被幾個單位重復征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權。
(五)界線與面積不吻合的問題
一宗地的權屬界線清楚、合法，面積不準即與原批準的面積不符的，應按界線確定土地權屬面積。這是由于面積的準確性取決于測量方法、精度要求以及測繪人的素質等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。
三、國家土地所有權的確定
(一)國家所有土地的來源
建國后，新中國人民政權首先接收了舊中國的國有土地(如政府機關用地、軍營和軍事設施用地、國家投資企業(yè)用地、國家所有的公用設施用地等)，同時，根據(jù)當時具有憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定，沒收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據(jù)《土地改革法》，在實行農(nóng)村土地制度改革中，將一部分農(nóng)村土地劃歸國家所有，包括：(1)分配土地時，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數(shù)縣范圍內的農(nóng)事試驗場或國營示范農(nóng)場之用;(2)大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河港等;(3)原屬于地主的，使用機器耕種或有其他進步設備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗場及有技術性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等;(4)原屬地主所有或公共團體所有的沙田、湖田。
依據(jù)1953年中央人民政府頒布的《國家建設征用土地辦法》和以后陸續(xù)頒布的有關土地征用的法律、法規(guī)，國家為經(jīng)濟建設、國防建設和其他建設的需要，將一些合作化以前屬于農(nóng)民個人所有和合作化以后屬于集體所有的農(nóng)村土地有償征用后，轉為國家所有。
由此可見，國家土地所有權是在建國初期對舊中國土地所有制進行的根本性制度變革中形成，并隨后來的社會主義建設事業(yè)的進程不斷發(fā)展的。1982年，我國頒布了《憲法》，對國家土地所有權作了如下規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(第九條第一款)?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小?第十條第一款)?！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，由法律規(guī)定屬于國家所有的，也歸國家所有”(第十條第二款)。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征用”(第十條第三款)。這些規(guī)定，是確定我國國家土地所有權的基本法律依據(jù)。
(三)分階段處理國家建設征用集體土地和集體之間使用土地的土地權屬問題
根據(jù)我國土地權屬在不同歷史時期的變化特點，確定土地權屬應有不同的對策和原則。
1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(簡稱“六十條”)之前
國家建設使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊的范圍，應按現(xiàn)在使用情況確定土地權屬。
建國后，我國于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國家建設征用土地辦法》，但仍存在無償?shù)幕蚧緹o償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊土地，公社、大隊占用生產(chǎn)隊土地，更是無償調撥，土地權屬極為混亂。針對這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅決反對和徹底糾正“一平二調”的錯誤，認真清理、堅決退還各級組織和單位平調生產(chǎn)隊的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊內的土地，都歸生產(chǎn)隊所有”。這樣，以生產(chǎn)隊為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來了。此前國家建設使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊的范圍，應按現(xiàn)在使用情況確定權屬。
2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類型作為當時可以承認的征用或使用土地的形式。
第一種類型，簽訂過轉讓、使用土地協(xié)議的。國家計委、農(nóng)業(yè)部、建設部對1982年《國家建設征用土地條例》第二十七條的說明(計土[1983]819號)中指出：“《條例》頒布前征地已達成協(xié)議的，即征地雙方已商定預計征地面積和補償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認雙方簽訂的協(xié)議。
第二種類型，經(jīng)有關部門批準或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用?！狈粗?，經(jīng)縣級以上人民政府批準的，則應予承認。
第三種類型，占地單位給被占地單位一定補償或安置了勞動力的，或者是原所有者饋贈的，是建立在雙方同意的基礎上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認。1958年《國家建設征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當?shù)乜h級以上人民委員會同意，可以不發(fā)補償費?！睂τ谶@種類型的遺留問題，大部分很難查清楚，一般認為，只要不是強占(占用之初，被占地單位表示反對并有據(jù)可查的)，可以認定土地所有權已經(jīng)轉移。
第四種類型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過有關部門批準，轉為全民所有，或者轉為集體經(jīng)濟組織所有;其用地的所有權隨之轉移。
1982年《國家建設征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后，確定土地權屬依照法律規(guī)定進行，非法占地必須經(jīng)過依法處理，使之達到權屬來源合法，才能最后確定土地的所有權和使用權。
(四)重復征用問題
一定范圍內的土地被幾個單位重復征用或先后劃撥給幾個單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問題，也有的是由土地管理部門的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征(撥)而未用或多征(撥)少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實際使用確定給后來的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷或遷移，后又恢復或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權。
(五)界線與面積不吻合的問題
一宗地的權屬界線清楚、合法，面積不準即與原批準的面積不符的，應按界線確定土地權屬面積。這是由于面積的準確性取決于測量方法、精度要求以及測繪人的素質等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。
三、國家土地所有權的確定
(一)國家所有土地的來源
建國后，新中國人民政權首先接收了舊中國的國有土地(如政府機關用地、軍營和軍事設施用地、國家投資企業(yè)用地、國家所有的公用設施用地等)，同時，根據(jù)當時具有憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定，沒收了地主和官僚資本的土地。1950年，根據(jù)《土地改革法》，在實行農(nóng)村土地制度改革中，將一部分農(nóng)村土地劃歸國家所有，包括：(1)分配土地時，政府酌量劃出一部分土地，作為一縣或數(shù)縣范圍內的農(nóng)事試驗場或國營示范農(nóng)場之用;(2)大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田、礦山及湖、沼、河港等;(3)原屬于地主的，使用機器耕種或有其他進步設備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗場及有技術性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等;(4)原屬地主所有或公共團體所有的沙田、湖田。
依據(jù)1953年中央人民政府頒布的《國家建設征用土地辦法》和以后陸續(xù)頒布的有關土地征用的法律、法規(guī)，國家為經(jīng)濟建設、國防建設和其他建設的需要，將一些合作化以前屬于農(nóng)民個人所有和合作化以后屬于集體所有的農(nóng)村土地有償征用后，轉為國家所有。
由此可見，國家土地所有權是在建國初期對舊中國土地所有制進行的根本性制度變革中形成，并隨后來的社會主義建設事業(yè)的進程不斷發(fā)展的。1982年，我國頒布了《憲法》，對國家土地所有權作了如下規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”(第九條第一款)?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小?第十條第一款)?！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，由法律規(guī)定屬于國家所有的，也歸國家所有”(第十條第二款)。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征用”(第十條第三款)。這些規(guī)定，是確定我國國家土地所有權的基本法律依據(jù)。