事業(yè)單位改革:2012制定事業(yè)單位改革法正當(dāng)其時(shí)
    4月16日，新華社受權(quán)向社會(huì)公布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，其中明確了事業(yè)單位分類改革的整體思路框架和改革的時(shí)間表。
    統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，共計(jì)3000多萬(wàn)正式職工(其中，教育系統(tǒng)人員即達(dá)一半左右)，另有900萬(wàn)離退休人員，總數(shù)超過(guò)4000萬(wàn)人。事業(yè)單位廣泛地分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關(guān)系密切的領(lǐng)域，是政府提供公益服務(wù)的主要載體。
    接受法治周末記者采訪的專家認(rèn)為，對(duì)于規(guī)模如此龐大、社會(huì)職能如此重要的事業(yè)單位，我國(guó)目前尚沒(méi)有一部以此為特定規(guī)范對(duì)象的法律，難以為事業(yè)單位的改革發(fā)展提供法治化保障。
    事業(yè)單位分類是亮點(diǎn)
    分類推進(jìn)事業(yè)單位改革總體思路還是一如既往，從具體實(shí)施措施上看，突出強(qiáng)化了事業(yè)單位的公益屬性
    一份關(guān)系幾千萬(wàn)人利益的改革方案印發(fā)一年后向社會(huì)公布。這份名為《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的改革文件，印發(fā)于去年3月，今年4月16日由新華社受權(quán)首次對(duì)社會(huì)公布。
    《指導(dǎo)意見(jiàn)》全文約6000字，分為改革的重要性和緊迫性，改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，科學(xué)劃分事業(yè)單位類別等9部分共30個(gè)小節(jié)。
    《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，事業(yè)單位改革按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的要求，以促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機(jī)制改革為核心。
    中國(guó)社科院法學(xué)所研究員周漢華告訴法治周末記者，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，初步明確了事業(yè)單位改革的基本方向和基本架構(gòu)，是下一步事業(yè)單位改革該如何來(lái)推進(jìn)的指導(dǎo)思想。
    中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革總體思路還是一如既往，從具體實(shí)施措施上看，突出強(qiáng)化了事業(yè)單位的公益屬性。
    周漢華說(shuō)：“事業(yè)單位改革的主要方向，我理解可以歸納為兩個(gè)"分開(kāi)"?！?BR>    根據(jù)周漢華的說(shuō)法，第一個(gè)“分開(kāi)”就是，讓那些從事公共管理職能的單位，推動(dòng)它們回歸政府，比如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)都會(huì)重歸政府部門。對(duì)于事企不分這部分，該推向企業(yè)的也走向企業(yè)，比如出版社、劇團(tuán)等等。
    根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，第一個(gè)“分開(kāi)”是5年之內(nèi)實(shí)現(xiàn)的階段性目標(biāo)。
    《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，今后5年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類，承擔(dān)行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面改革取得明顯進(jìn)展，管辦分離、完善治理結(jié)構(gòu)等改革取得較大突破，社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)改革的總體目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
    第二個(gè)“分開(kāi)”是事業(yè)單位根據(jù)公益性質(zhì)的劃分。
    周漢華解釋說(shuō)，留下真正的提供公益服務(wù)的這一塊作為事業(yè)單位，剝離它們的政府和企業(yè)職能。這一部分，又要一分為二。把純公益的，不能由市場(chǎng)來(lái)配置資源的，必須由政府來(lái)提供服務(wù)的，比如中小學(xué)、疾病防控中心等，叫公益一類。另外還有一類是部分可由市場(chǎng)來(lái)配置資源的，比如像大學(xué)，現(xiàn)在有私立大學(xué)、民辦大學(xué)，這些是公益二類。
    對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確在2020年逐步完成這一總體目標(biāo)到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。
    周漢華認(rèn)為，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的亮點(diǎn)。
    確保三千萬(wàn)人平穩(wěn)過(guò)渡
    屬于公益一類的單位，就應(yīng)該完全由國(guó)家財(cái)政撥款，只吃“皇糧”、不吃“雜糧”
    20年前，黨的十四大提出，按照機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，逐步建立健全分類管理的人事制度。
    時(shí)至今日，這一分類推薦事業(yè)單位改革的基本思路沒(méi)有變化，但改革進(jìn)程推進(jìn)緩慢。
    其間，廣東省廣州市、深圳市等城市作為分類改革試點(diǎn)城市進(jìn)行了事業(yè)單位改革，但改革推行得并不順利。
    汪玉凱認(rèn)為，我國(guó)事業(yè)單位改革進(jìn)展一直不大，最主要的原因是沒(méi)有一個(gè)像《指導(dǎo)意見(jiàn)》這樣的國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。
    缺少頂層設(shè)計(jì)反映到改革實(shí)踐中，便是如何尋求平衡加快改革的同時(shí)確保126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位及其3000多萬(wàn)名員工平穩(wěn)過(guò)渡。
    近年的事業(yè)單位改革一直遵循一個(gè)原則，就是不簡(jiǎn)單地把人推出去，所以改革的步伐很緩慢。從我國(guó)改革開(kāi)放30多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，未來(lái)解決事業(yè)單位改革問(wèn)題的方向仍然應(yīng)該是“增量改革”。即事業(yè)單位改革應(yīng)打破過(guò)去公益服務(wù)由國(guó)家壟斷的格局，發(fā)育其他公益服務(wù)主體，把現(xiàn)在公益服務(wù)的職能逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，吸收和轉(zhuǎn)化事業(yè)單位的職能，消化事業(yè)單位人員，最終達(dá)到改革目標(biāo)。
    汪玉凱認(rèn)為，改革不順利的另一原因，在于沒(méi)有一個(gè)國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，涉及事業(yè)單位改革的多個(gè)部門各自為政。國(guó)務(wù)院應(yīng)該設(shè)立一個(gè)高層次的、跨部門的、權(quán)威的事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)事業(yè)單位的總體方案制定，審查部門的改革方案，使其與整體改革方案協(xié)調(diào)、配套。
    他表示，事業(yè)單位分類改革，實(shí)際上最難的還是“分類”，過(guò)去就是因?yàn)榘殃P(guān)不嚴(yán)，將許多根本不應(yīng)納入事業(yè)單位的部門納入了事業(yè)單位管理，直接導(dǎo)致事業(yè)單位量大面寬，達(dá)到120余萬(wàn)個(gè)單位?？梢哉f(shuō)能否科學(xué)分類、成功分類，將影響到此次事業(yè)單位改革的成敗。
    讓周漢華擔(dān)心的是，事業(yè)單位“剝離”非公益職能之后，橫亙?cè)诟母锩媲暗碾y題是，公益一類和公益二類怎么劃分、怎么形成不同的治理機(jī)制和運(yùn)行模式。
    周漢華介紹說(shuō)，這幾年一些地方都在嘗試分類，但是實(shí)踐中劃分很困難。比如提供基礎(chǔ)教育的學(xué)校，本應(yīng)是國(guó)家全額撥款的，卻大量收贊助費(fèi)；比如應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的公益醫(yī)院，最后卻“以藥養(yǎng)醫(yī)”。
    周漢華認(rèn)為，屬于公益一類的單位，就應(yīng)該完全由國(guó)家財(cái)政撥款，只吃“皇糧”、不吃“雜糧”。
    “所以，事業(yè)單位改革另外一個(gè)能否成功的因素在于公共財(cái)政制度改革?！敝軡h華說(shuō)，公益一類和二類劃分完畢后，政府的財(cái)政支持就一定要進(jìn)行落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，必須建立公共財(cái)政制度，對(duì)純公益的事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格要求，一分錢外快都不能掙了。
    制定事業(yè)單位改革法
    要想被改革者支持參與配合改革，的方法就是吸納他的意見(jiàn)，至少是讓他參與到程序中來(lái)，表達(dá)他的意見(jiàn)。
    在我國(guó)，事業(yè)單位工作人員在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公務(wù)員隊(duì)伍，事業(yè)單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關(guān)系密切的領(lǐng)域，承擔(dān)向社會(huì)提供公益服務(wù)的主要責(zé)任，扮演著非常重要的社會(huì)職能。
    然而，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授專門梳理有關(guān)事業(yè)單位的立法發(fā)現(xiàn)，除了一些專業(yè)領(lǐng)域的法律(如高等教育法、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的法律等)外，我國(guó)目前還沒(méi)有一部真正把事業(yè)單位作為特定的規(guī)范對(duì)象的法律，只在行政條例層面上有一部《事業(yè)單位登記管理的暫行條例》，還不能適應(yīng)現(xiàn)在的要求。
    馬懷德認(rèn)為，在事業(yè)單位改革的歷史進(jìn)程中，之所以容易引發(fā)且至今難以解決的那么多問(wèn)題，一個(gè)重要原因就是缺乏法治保障。因?yàn)檫@些改革太重要，涉及到機(jī)構(gòu)、人員、公共利益的重大事項(xiàng)，沒(méi)有法治保障，難以切實(shí)推進(jìn)和保持改革的成果。
    “單靠政策推進(jìn)事業(yè)單位改革是不夠的。無(wú)論是改革過(guò)程的推進(jìn)還是改革成果的保障，都離不開(kāi)法治。脫離了法治，就會(huì)變成了政策的反復(fù)?！瘪R懷德向法治周末記者表示。
    馬懷德表示，從法學(xué)方面思考，還是要制定事業(yè)單位改革法。
    對(duì)于事業(yè)單位改革法重點(diǎn)應(yīng)該規(guī)范哪些內(nèi)容，馬懷德認(rèn)為，首先要明確事業(yè)單位的屬性，包括性質(zhì)、定義、改革的目標(biāo)、路徑、原則。這些比較宏觀的、重要的問(wèn)題需要體現(xiàn)。就是要把《指導(dǎo)意見(jiàn)》和相關(guān)配套文件中的重要規(guī)范，用法律的形式固定下來(lái)。
    “事業(yè)單位的屬性，我認(rèn)為應(yīng)該定義為公共部門。就是去兩頭留中間后的那80%的部分。國(guó)外沒(méi)有與我們事業(yè)單位對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但是有公共部門?！瘪R懷德告訴法治周末記者。
    1998年的高等教育法規(guī)定了大學(xué)有依法辦學(xué)的自主權(quán)，但是難以落實(shí)。
    這是因?yàn)檎块T和學(xué)校的關(guān)系沒(méi)有理順。政府還是把大學(xué)當(dāng)作下屬部門去管，沒(méi)有意識(shí)到大學(xué)是一個(gè)獨(dú)立法人。
    事業(yè)單位改革法要落實(shí)事業(yè)單位法人的自主權(quán)。馬懷德說(shuō)：“我認(rèn)為事業(yè)單位改革最核心的問(wèn)題就是把事業(yè)單位變成真正的法人，落實(shí)自主權(quán)?！?BR>    據(jù)周漢華介紹，依照我國(guó)現(xiàn)有的法律制度，一般把法人分為四種，機(jī)關(guān)法人、社團(tuán)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人。
    因此，從法律角度來(lái)界定，事業(yè)單位改革就是對(duì)事業(yè)法人領(lǐng)域的改革。
    如事業(yè)單位的人員的聘用、事業(yè)單位內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)等問(wèn)題應(yīng)該更多地讓事業(yè)單位自主決定，落實(shí)法人自主權(quán)，而不是當(dāng)作行政化的一個(gè)下屬單位看待。
    馬懷德指出，去年11月公開(kāi)征求意見(jiàn)的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》還是留有許多行政化的特點(diǎn)。
    馬懷德特別強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該從法律上把握住界限，保障事業(yè)單位的獨(dú)立，避免行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位成為“二政府”。
    歷每一次事業(yè)單位改革，基本上是封閉狀態(tài)下的政府部門單方面決定的，公眾參與度不夠、開(kāi)放性不夠，程序性不強(qiáng)，科學(xué)性有限。
    馬懷德建議，在社會(huì)公眾對(duì)表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)訴求日益強(qiáng)烈的大背景下，制定事業(yè)單位改革法需要解決事業(yè)單位改革的程序合法性問(wèn)題。
    周漢華表示，對(duì)于涉及3000萬(wàn)人的改革，影響很大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革不能忽視他們的利益?！叭绻母锪Χ葲](méi)拿捏好，沒(méi)把握好平衡的話，就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定、造成新的社會(huì)矛盾?！?BR>    馬懷德告訴法治周末記者：“改革的動(dòng)力何來(lái)？如果被改革者不能參與，那他不僅沒(méi)有動(dòng)力，反而會(huì)有阻力。要想被改革者支持參與配合改革，的方法就是吸納他的意見(jiàn)，至少是讓他參與到程序中來(lái)，表達(dá)他的意見(jiàn)。這一點(diǎn)需要由法律明確規(guī)定改革的方式方法和程序。”