2012年事業(yè)單位改革啟幕：
    已于一年前內(nèi)部印發(fā)的《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（下稱《指導意見》），在4月16日由新華社全文播發(fā)，公眾方得以窺其全貌。
    這份被稱為事業(yè)單位改革路線圖的文件提出，五年之內(nèi)，完成事業(yè)單位分類：承擔行政職能的，回歸行政機構序列；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。
    同時，今后不再批準設立承擔行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。
    據(jù)《財經(jīng)》(博客,微博)記者了解，自《指導意見》內(nèi)部印發(fā)以來，各地已著手對現(xiàn)有事業(yè)單位的機構編制、實有人數(shù)、經(jīng)費來源等情況全面調(diào)查摸底，并按照規(guī)定撤消和整合部分事業(yè)單位。
    在《指導意見》基礎上，去年7月，由國務院辦公廳內(nèi)部印發(fā)了《關于事業(yè)單位分類的意見》《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》等九個配套文件，目前公開征求意見的《事業(yè)單位人事管理條例》，將是指導意見的第十個配套文件。
    此前，摸索了20年的事業(yè)單位改革，主要針對事業(yè)單位本身進行裁并、減員，單兵突進而未有進展，相反事業(yè)單位越改革越多。
    “改革要整體推進，就需要頂層設計，有這一份《指導意見》，有助于把各個部委的工作整合到一起，避免走彎路?！眹倚姓W院教授汪玉凱說。
    但需要看到，事業(yè)單位改革涵蓋4000萬人，涉及多方利益調(diào)整。在行政職能劃分、政府與公共部門、市場的關系尚未厘清的現(xiàn)實下，這項改革必將是一場持久戰(zhàn)。
    分類“博弈”
    據(jù)公共管理學者估算，中國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工，900萬離退休人員。其中，只有不足20％會回歸行政序列和轉(zhuǎn)為企業(yè)。
    其余80％以上的事業(yè)單位將會留下來繼續(xù)提供公共服務，它們分布于醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、科技、體育等各個領域。而在《指導意見》中，對這一部分事業(yè)單位加以細分，其中不能或不宜由市場配置資源的，細劃為公益一類，由財政全額撥款；可部分由市場配置資源的，則劃入公益二類，由財政差額撥款。
    不同的公益屬性則意味著不同程度的財政支持，公益一類與公益二類的界定，其要害就在于此。
    在地方看來，《指導意見》太過籠統(tǒng)，“我們這里，按照相關標準分類，有很多套不進去，很多事業(yè)單位的職能不是那么清楚?！币晃坏胤骄幹妻k工作人員說。
    以婦幼保健院為例，目前屬于財政差額撥款的事業(yè)單位，其內(nèi)部諸如分娩等業(yè)務是市場化的，而產(chǎn)檢、嬰幼兒預防保健等業(yè)務則屬于公共服務。這種設置主要是基于地方財政壓力，政府試圖引導事業(yè)單位通過市場化手段自行造血，來供養(yǎng)公共服務。
    而在現(xiàn)實中，這一設置給牟利留下空間，使得部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)而追逐利益，偏離了公共服務取向。
    據(jù)中山大學行政管理學系主任倪星介紹，目前廣州就在嘗試將婦幼保健院拆分，市場化的部分可成立婦幼醫(yī)院，公共服務部分則劃歸疾控中心。
    中央此次對事業(yè)單位分類仍然沒有具體明確的指引，給地方留有一定的彈性空間。“中央之所以不對公益一類進行明確限定，可能就是考慮到地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡?！钡咝菗?，這樣會導致與基本公共服務均等化目標相悖。
    仍以婦幼保健院為例，北京、廣州等婦幼保健院已經(jīng)高度市場化，其自身已具有很強的造血能力，而甘肅、青海等貧困地區(qū)婦幼保健院則更多需要財政投入。“但按照現(xiàn)有的分類原則，可能出現(xiàn)的結(jié)果是，發(fā)達地區(qū)具備的婦幼保健院能夠得到財力的保障，獲得全額撥款，而貧困地區(qū)的則被推向市場，其公共服務能力被進一步削弱?！?BR>    因此，在倪星看來，事業(yè)單位分類必須要理清基本公共職責，“比如需要將哪些是公共衛(wèi)生服務，哪些屬于基礎教育等問題梳理清晰”。并由中央通過財政轉(zhuǎn)移支付保障基本公共服務的均等化。
    就具體操作程序而言，在清理規(guī)范現(xiàn)有事業(yè)單位之后，由各省份編制部門擬訂分類目錄，制定分類方案，并征求中央機構編制部門意見后，報省級黨委政府批準。
    這種情況下，“中央與地方，地方政府與部門之間會有一個博弈的過程?！眳墙f。雖然具體分類方案由地方制定，但中央有審批的權力。在《指導意見》原則下的博弈，將決定最終的分類結(jié)果。
    此外，現(xiàn)有的事業(yè)單位都與政府行政機關有著緊密的聯(lián)系，出于自身利益考慮，各個部門都偏向于將所屬事業(yè)單位劃入全額撥款的一類，在此現(xiàn)實下，如何平衡各方利益，實為難題。
    政府愿放多少權
    此次改革，提出建立“公共服務體系”，并要強化保留下來的事業(yè)單位的“公益屬性”。
    在吳江看來，由于中國公共服務缺口巨大，政府投入遠遠不夠，對于公益性事業(yè)單位，要提高公共服務的品種、覆蓋率和質(zhì)量，政府財政投入的力度應該加大。
    但是這也帶來新的問題，如何處理好未來政府與事業(yè)單位的關系。
    《指導意見》提出政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關系思路。并要求行政主管部門減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，強化規(guī)范和監(jiān)管職責。對面向社會提供公共服務的事業(yè)單位，探索管辦分離，逐步取消行政級別。
    在汪玉凱看來，上述原則要真正落地，難度很大。據(jù)他介紹，目前大部分事業(yè)單位都依附于黨政機關存在，甚至有一些成為上級部門安排退休人員的場所?！拔磥恚聵I(yè)單位要逐步和黨政機關脫鉤，建立獨立法人治理結(jié)構，包括對機構負責人的任命權、人員招聘的自主權。其中關鍵在于黨政機關究竟愿不愿意放權?！蓖粲駝P說，“政府愿意退到哪里，事業(yè)單位改革就能前進到哪里。”
    一個典型的例子是，近年來，在公立醫(yī)療機構“管辦分離”的呼聲下，多個地方于衛(wèi)生局之外都成立了醫(yī)管局，實現(xiàn)形式上的監(jiān)督權和資產(chǎn)所有權的分離，但在實際上卻依舊“管辦合一”，比如北京等多地的醫(yī)管局局長仍由衛(wèi)生局負責人兼任。
    打破這一僵局的路徑之一是引入更多的社會力量，通過形成競爭，從而倒逼事業(yè)單位內(nèi)部改革。
    此次出臺的《指導意見》提出，要放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領域，并對其設立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，給予與事業(yè)單位公平對待。
    但在上百萬個公益性事業(yè)單位的巨大存量面前，社會組織要獲得一席之地談何容易?！懊駹I企業(yè)獲得承認用了20年的時間，要培養(yǎng)社會組織，進行社會改革，可能更難?！蹦咝钦f。
    而要通過引入新的社會力量，來促進公益性事業(yè)單位內(nèi)部改革，將是一個更漫長的過程。
    養(yǎng)老“雙軌”挑戰(zhàn)
    在與行政部門艱難脫鉤的過程中，涉及事業(yè)單位人員自身利益的收入分配、社保等問題無法繞開。
    中國的養(yǎng)老保險制度自上世紀90年代建立，在企業(yè)職工中建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，形成企業(yè)、個人、國家三者分擔的繳費模式。但改革未觸碰機關、事業(yè)單位人員，仍保留著個人無需繳費、財政撥付退休金的舊模式，自此形成中國養(yǎng)老保險“雙軌制”，因身份與機構性質(zhì)而導致的養(yǎng)老金差距成為一個客觀事實。
    根據(jù)清華大學教授楊燕綏的研究，目前公務員、事業(yè)單位職工，平均每月退休金約為4000元－5000元，達到其退休前個人工資的80％，而企業(yè)退休人員工資平均每月僅1400元，而這個差距還在呈擴大之勢。
    根據(jù)《指導意見》對事業(yè)單位的三種分類，未來事業(yè)單位回歸行政序列的，繼續(xù)享受財政撥款退休金，系改革受益者，不存在阻力；經(jīng)營性的事業(yè)單位，其本身多為自收自支型事業(yè)單位，已多年不享受財政撥款，職工多已按企業(yè)職工養(yǎng)老保險，進入現(xiàn)有社會化養(yǎng)老制度，改革難度也不大。
    對于占大多數(shù)的公益性事業(yè)單位，《指導意見》給出的改革方向是：實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。這意味著，公益性事業(yè)單位也將參照企業(yè)職工建立基本養(yǎng)老保險制度。
    既有經(jīng)驗已證明了改革的難度，2009年1月，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市已先期展開事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，其主要方向便是參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度展開。但由于企業(yè)養(yǎng)老金和事業(yè)單位退休金間的巨大差距，改革甫一出臺即遭激烈*，“事業(yè)單位退休金腰斬”之說不絕于耳。有媒體報道，廣東等地一度掀起教職工提前退休潮，以求退休待遇不降低。鑒于此，目前，五試點省市改革均無實質(zhì)進展。
    究竟如何保持相關待遇水平不降低，《指導意見》給出的解決方案是，建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。
    汪玉凱認為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，應當和公務員養(yǎng)老保障制度改革捆綁在一起，否則難以推進。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文也建議，將公務員、事業(yè)單位職工一起納入改革，并參照企業(yè)年金制度，提供全國統(tǒng)一的運營方式、投資工具、繳費方案。
    深圳的經(jīng)驗或可參照。2010年6月，該市在聘任制公務員中建立職業(yè)年金制度，作為補充養(yǎng)老保障。職業(yè)年金實行不同的繳費比例：月工資總額在上年度社會平均工資3倍以內(nèi)的，繳費比例為8％；月工資總額達到或超過上年度社會平均工資3倍的，繳費比例為9％，采用個人賬戶方式進行管理，由受托人管理職業(yè)年金，委托專業(yè)機構投資運營。
    這是目前國內(nèi)的公務員養(yǎng)老保障改革試點，但這一改革更多的是增量改革，針對現(xiàn)有聘任制公務員和未來新進人員，并未涉及改革之前的人員。