當(dāng)前，招投標(biāo)與政府采購(gòu)在不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，在規(guī)范采購(gòu)行為、節(jié)約財(cái)政資金和提高資金效益、發(fā)揮政策功能、促進(jìn)廉政建設(shè)和維護(hù)社會(huì)公平正義等方面取得顯著成績(jī)。但另一方面，招投標(biāo)和政府采購(gòu)的現(xiàn)狀并未得到社會(huì)大眾的普遍滿意。不斷出現(xiàn)的各種問題在考驗(yàn)著這項(xiàng)制度,迫切需要確立公共采購(gòu)新理念，加快公共采購(gòu)制度創(chuàng)新。
招投標(biāo)與政府采購(gòu)目前存在的突出問題
招投標(biāo)與政府采購(gòu)目前存在的突出問題包括：一是法律制度問題?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》對(duì)同一行為作不同規(guī)范，導(dǎo)致混亂。按招投標(biāo)法，發(fā)改委部門有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信等部門從事工程及設(shè)備管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。按政府采購(gòu)法，財(cái)政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購(gòu)管理監(jiān)督職能，由財(cái)政部門監(jiān)管。從法律上看，工程、貨物和服務(wù)的管理和操作沒有明確界定，各行政監(jiān)督部門出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章都是指導(dǎo)同一采購(gòu)行為，相互交叉和沖突，帶來許多實(shí)際問題。二是管理體制問題。工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在行政監(jiān)督部門既是招標(biāo)人又是管理者還是評(píng)審會(huì)組長(zhǎng)的重位現(xiàn)象，監(jiān)督管理部門多且交叉重疊，監(jiān)督管理力量薄弱。政府采購(gòu)監(jiān)督、執(zhí)行的關(guān)系法律規(guī)定明確但無操作性,致使出現(xiàn)協(xié)調(diào)難現(xiàn)象。招投標(biāo)和政府采購(gòu)管理部門的層級(jí)、人員和專業(yè)性都很難適應(yīng)現(xiàn)有工作局面。三是操作機(jī)制問題。簡(jiǎn)單來說，具體的工程、貨物和服務(wù)采購(gòu)，就存在采購(gòu)人、招標(biāo)人、招標(biāo)代理、招投標(biāo)中心、公共資源中心、工程交易中心、政府采購(gòu)中心等各種難以界定職能的操作模式。僅以政府采購(gòu)中心為例，全國(guó)就有九種模式，其職能定位、隸屬關(guān)系、行政級(jí)別和業(yè)務(wù)內(nèi)容各不一樣。四是行為操守問題。在現(xiàn)行運(yùn)作模式中，采購(gòu)人(招標(biāo)人)權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，名義上評(píng)審決策權(quán)讓渡給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審委員會(huì)，但在制度不健全監(jiān)督不完善情況下,可操作空間大；評(píng)審委員會(huì)作為臨時(shí)兼職組織，權(quán)責(zé)利不配比,影響采購(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；過于注重招標(biāo)投標(biāo)評(píng)標(biāo)和采購(gòu)程序環(huán)節(jié),采購(gòu)前和采購(gòu)后行為缺乏規(guī)范；供應(yīng)商缺乏管理,出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)；在前期方案中設(shè)定“機(jī)關(guān)”、拉攏采購(gòu)人和評(píng)委會(huì)、圍標(biāo)串標(biāo)、亂質(zhì)疑亂投訴等現(xiàn)象不斷發(fā)生；采購(gòu)和招標(biāo)缺乏全局化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化概念;采購(gòu)功能、實(shí)體需求、質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)和程序沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。
確立公共采購(gòu)新理念
在當(dāng)前形勢(shì)下，如何尋求一個(gè)更好的理念或模式來統(tǒng)領(lǐng)招投標(biāo)和政府采購(gòu)工作，確保對(duì)招投標(biāo)和政府采購(gòu)統(tǒng)一規(guī)范管理，形成有利于決策、監(jiān)督和執(zhí)行的有效機(jī)制,公共采購(gòu)這一新理念應(yīng)運(yùn)而生。簡(jiǎn)單來說，公共采購(gòu)就是涵蓋招投標(biāo)和政府采購(gòu)的理念。建立和推進(jìn)公共采購(gòu)制度改革必須從更高視角更深層面認(rèn)識(shí)這一新生事物。
明確公共采購(gòu)定義。公共采購(gòu),是指公共部門使用公共資金通過招標(biāo)、談判或詢價(jià)等方式獲得工程、貨物和服務(wù)的行為。它有如下特征：一是主體的公共性。主體是公共部門,包括國(guó)家機(jī)關(guān)、政府、國(guó)有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等部門。二是資金的公共性。凡是涉及公共性資金包括預(yù)算、非預(yù)算、自籌資金甚至貸款、國(guó)外援助和捐贈(zèng)等都屬于這一范圍。三是對(duì)象的廣泛性。既包括工程,也包括貨物和服務(wù)。四是取得方式的法定性。由于其公共性，必須體現(xiàn)公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正信用原則,通過招標(biāo)、談判、詢價(jià)等方式進(jìn)行。五是方法的多樣性。采用購(gòu)買、租賃、委托或雇用等形式取得。六是行為和管理的完善性。必須著重指出的是，公共采購(gòu)涵蓋現(xiàn)實(shí)中的招投標(biāo)和政府采購(gòu)。招投標(biāo)只是公共采購(gòu)的一種取得方式。目前法律調(diào)整的政府采購(gòu)局限了國(guó)有企業(yè)采購(gòu)和集中目錄或限額以下采購(gòu),政府采購(gòu)定義相對(duì)局限。而公共采購(gòu)的核心是采購(gòu)時(shí)所遵循的公共利益性，是一種從采購(gòu)預(yù)算或計(jì)劃、市場(chǎng)尋源、詢價(jià)招標(biāo)或談判過程、合同及履約支付等的全部行為，也是包括公共采購(gòu)政策、采購(gòu)方式及采購(gòu)管理在內(nèi)的對(duì)公共采購(gòu)行為的總稱,亦指公共采購(gòu)的管理制度。它是與個(gè)人采購(gòu)、企業(yè)采購(gòu)相對(duì)而言的一種采購(gòu)行為。
公共采購(gòu)要把握采購(gòu)基本目標(biāo)。包括采購(gòu)功能用途、質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)以及物有所值為宗旨的實(shí)質(zhì)性要求，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。兩者相互統(tǒng)一，不可只側(cè)重一方面。必須將程序作為采購(gòu)實(shí)質(zhì)要求的附屬規(guī)定工作融入采購(gòu)主體的采購(gòu)過程中，使采購(gòu)主體真正實(shí)現(xiàn)采購(gòu)權(quán),又注重程序要求。
在通過程序把握采購(gòu)實(shí)質(zhì)性要求的目標(biāo)建設(shè)中，確立公共采購(gòu)價(jià)格體系。從理論上說，定價(jià)定天下。一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)內(nèi)容、質(zhì)量和服務(wù)合成采購(gòu)價(jià)格。采購(gòu)價(jià)格科學(xué)了，腐敗也減少了，市場(chǎng)也規(guī)范了，也不會(huì)過分依賴采購(gòu)程序性特別是招投標(biāo)了。一個(gè)產(chǎn)品在同一地方不同時(shí)期價(jià)格不同；在同一時(shí)間不同地方價(jià)格也不同；同一產(chǎn)品不同檔次型號(hào)價(jià)格也不同，所以價(jià)格是個(gè)動(dòng)態(tài)也是個(gè)規(guī)律性的機(jī)制，建立公共采購(gòu)價(jià)格體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜科學(xué)專業(yè)的非常有意義的工作。
公共采購(gòu)要真正明確采購(gòu)主體采購(gòu)權(quán)。在現(xiàn)行招投標(biāo)和政府采購(gòu)過程中，制度設(shè)計(jì)的一個(gè)問題就是采購(gòu)(招標(biāo))人職責(zé)模糊。采購(gòu)人和采購(gòu)中心兩個(gè)采購(gòu)權(quán)重疊。招投標(biāo)和政府采購(gòu)的最終決策權(quán)給了臨時(shí)機(jī)構(gòu)“評(píng)審委員會(huì)”而不是采購(gòu)人。而“啞巴”評(píng)標(biāo)更將過于注重程序化工作發(fā)揮到極致(當(dāng)然這有深刻的背景和原因)。公共采購(gòu)制度創(chuàng)新必須真正明確采購(gòu)中心是通用采購(gòu)主體，各部門是專用采購(gòu)主體，享有充分采購(gòu)行為權(quán)利，承擔(dān)采購(gòu)行為義務(wù)和責(zé)任。此種行為包括透明競(jìng)爭(zhēng)和信用及物有所值等原則要求下的權(quán)利與義務(wù)責(zé)任。在這樣要求下，專家自由裁量權(quán)將逐步縮小，專家的作用將真正體現(xiàn)參謀和咨詢建議作用而不是主要決定作用。
公共采購(gòu)要加強(qiáng)采購(gòu)供需雙方行為規(guī)范建設(shè)和采購(gòu)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。
招投標(biāo)與政府采購(gòu)目前存在的突出問題
招投標(biāo)與政府采購(gòu)目前存在的突出問題包括：一是法律制度問題?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》對(duì)同一行為作不同規(guī)范，導(dǎo)致混亂。按招投標(biāo)法，發(fā)改委部門有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信等部門從事工程及設(shè)備管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。按政府采購(gòu)法，財(cái)政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購(gòu)管理監(jiān)督職能，由財(cái)政部門監(jiān)管。從法律上看，工程、貨物和服務(wù)的管理和操作沒有明確界定，各行政監(jiān)督部門出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章都是指導(dǎo)同一采購(gòu)行為，相互交叉和沖突，帶來許多實(shí)際問題。二是管理體制問題。工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在行政監(jiān)督部門既是招標(biāo)人又是管理者還是評(píng)審會(huì)組長(zhǎng)的重位現(xiàn)象，監(jiān)督管理部門多且交叉重疊，監(jiān)督管理力量薄弱。政府采購(gòu)監(jiān)督、執(zhí)行的關(guān)系法律規(guī)定明確但無操作性,致使出現(xiàn)協(xié)調(diào)難現(xiàn)象。招投標(biāo)和政府采購(gòu)管理部門的層級(jí)、人員和專業(yè)性都很難適應(yīng)現(xiàn)有工作局面。三是操作機(jī)制問題。簡(jiǎn)單來說，具體的工程、貨物和服務(wù)采購(gòu)，就存在采購(gòu)人、招標(biāo)人、招標(biāo)代理、招投標(biāo)中心、公共資源中心、工程交易中心、政府采購(gòu)中心等各種難以界定職能的操作模式。僅以政府采購(gòu)中心為例，全國(guó)就有九種模式，其職能定位、隸屬關(guān)系、行政級(jí)別和業(yè)務(wù)內(nèi)容各不一樣。四是行為操守問題。在現(xiàn)行運(yùn)作模式中，采購(gòu)人(招標(biāo)人)權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，名義上評(píng)審決策權(quán)讓渡給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審委員會(huì)，但在制度不健全監(jiān)督不完善情況下,可操作空間大；評(píng)審委員會(huì)作為臨時(shí)兼職組織，權(quán)責(zé)利不配比,影響采購(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；過于注重招標(biāo)投標(biāo)評(píng)標(biāo)和采購(gòu)程序環(huán)節(jié),采購(gòu)前和采購(gòu)后行為缺乏規(guī)范；供應(yīng)商缺乏管理,出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)；在前期方案中設(shè)定“機(jī)關(guān)”、拉攏采購(gòu)人和評(píng)委會(huì)、圍標(biāo)串標(biāo)、亂質(zhì)疑亂投訴等現(xiàn)象不斷發(fā)生；采購(gòu)和招標(biāo)缺乏全局化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化概念;采購(gòu)功能、實(shí)體需求、質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)和程序沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。
確立公共采購(gòu)新理念
在當(dāng)前形勢(shì)下，如何尋求一個(gè)更好的理念或模式來統(tǒng)領(lǐng)招投標(biāo)和政府采購(gòu)工作，確保對(duì)招投標(biāo)和政府采購(gòu)統(tǒng)一規(guī)范管理，形成有利于決策、監(jiān)督和執(zhí)行的有效機(jī)制,公共采購(gòu)這一新理念應(yīng)運(yùn)而生。簡(jiǎn)單來說，公共采購(gòu)就是涵蓋招投標(biāo)和政府采購(gòu)的理念。建立和推進(jìn)公共采購(gòu)制度改革必須從更高視角更深層面認(rèn)識(shí)這一新生事物。
明確公共采購(gòu)定義。公共采購(gòu),是指公共部門使用公共資金通過招標(biāo)、談判或詢價(jià)等方式獲得工程、貨物和服務(wù)的行為。它有如下特征：一是主體的公共性。主體是公共部門,包括國(guó)家機(jī)關(guān)、政府、國(guó)有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等部門。二是資金的公共性。凡是涉及公共性資金包括預(yù)算、非預(yù)算、自籌資金甚至貸款、國(guó)外援助和捐贈(zèng)等都屬于這一范圍。三是對(duì)象的廣泛性。既包括工程,也包括貨物和服務(wù)。四是取得方式的法定性。由于其公共性，必須體現(xiàn)公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正信用原則,通過招標(biāo)、談判、詢價(jià)等方式進(jìn)行。五是方法的多樣性。采用購(gòu)買、租賃、委托或雇用等形式取得。六是行為和管理的完善性。必須著重指出的是，公共采購(gòu)涵蓋現(xiàn)實(shí)中的招投標(biāo)和政府采購(gòu)。招投標(biāo)只是公共采購(gòu)的一種取得方式。目前法律調(diào)整的政府采購(gòu)局限了國(guó)有企業(yè)采購(gòu)和集中目錄或限額以下采購(gòu),政府采購(gòu)定義相對(duì)局限。而公共采購(gòu)的核心是采購(gòu)時(shí)所遵循的公共利益性，是一種從采購(gòu)預(yù)算或計(jì)劃、市場(chǎng)尋源、詢價(jià)招標(biāo)或談判過程、合同及履約支付等的全部行為，也是包括公共采購(gòu)政策、采購(gòu)方式及采購(gòu)管理在內(nèi)的對(duì)公共采購(gòu)行為的總稱,亦指公共采購(gòu)的管理制度。它是與個(gè)人采購(gòu)、企業(yè)采購(gòu)相對(duì)而言的一種采購(gòu)行為。
公共采購(gòu)要把握采購(gòu)基本目標(biāo)。包括采購(gòu)功能用途、質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)以及物有所值為宗旨的實(shí)質(zhì)性要求，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。兩者相互統(tǒng)一，不可只側(cè)重一方面。必須將程序作為采購(gòu)實(shí)質(zhì)要求的附屬規(guī)定工作融入采購(gòu)主體的采購(gòu)過程中，使采購(gòu)主體真正實(shí)現(xiàn)采購(gòu)權(quán),又注重程序要求。
在通過程序把握采購(gòu)實(shí)質(zhì)性要求的目標(biāo)建設(shè)中，確立公共采購(gòu)價(jià)格體系。從理論上說，定價(jià)定天下。一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)內(nèi)容、質(zhì)量和服務(wù)合成采購(gòu)價(jià)格。采購(gòu)價(jià)格科學(xué)了，腐敗也減少了，市場(chǎng)也規(guī)范了，也不會(huì)過分依賴采購(gòu)程序性特別是招投標(biāo)了。一個(gè)產(chǎn)品在同一地方不同時(shí)期價(jià)格不同；在同一時(shí)間不同地方價(jià)格也不同；同一產(chǎn)品不同檔次型號(hào)價(jià)格也不同，所以價(jià)格是個(gè)動(dòng)態(tài)也是個(gè)規(guī)律性的機(jī)制，建立公共采購(gòu)價(jià)格體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜科學(xué)專業(yè)的非常有意義的工作。
公共采購(gòu)要真正明確采購(gòu)主體采購(gòu)權(quán)。在現(xiàn)行招投標(biāo)和政府采購(gòu)過程中，制度設(shè)計(jì)的一個(gè)問題就是采購(gòu)(招標(biāo))人職責(zé)模糊。采購(gòu)人和采購(gòu)中心兩個(gè)采購(gòu)權(quán)重疊。招投標(biāo)和政府采購(gòu)的最終決策權(quán)給了臨時(shí)機(jī)構(gòu)“評(píng)審委員會(huì)”而不是采購(gòu)人。而“啞巴”評(píng)標(biāo)更將過于注重程序化工作發(fā)揮到極致(當(dāng)然這有深刻的背景和原因)。公共采購(gòu)制度創(chuàng)新必須真正明確采購(gòu)中心是通用采購(gòu)主體，各部門是專用采購(gòu)主體，享有充分采購(gòu)行為權(quán)利，承擔(dān)采購(gòu)行為義務(wù)和責(zé)任。此種行為包括透明競(jìng)爭(zhēng)和信用及物有所值等原則要求下的權(quán)利與義務(wù)責(zé)任。在這樣要求下，專家自由裁量權(quán)將逐步縮小，專家的作用將真正體現(xiàn)參謀和咨詢建議作用而不是主要決定作用。
公共采購(gòu)要加強(qiáng)采購(gòu)供需雙方行為規(guī)范建設(shè)和采購(gòu)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。