《處分規(guī)定》的制定背景及簡要起草過程
事業(yè)單位是我國各類人才的重要集中地，是增強我國綜合國力的重要領域，是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地，也是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體和我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量。事業(yè)單位工作人員數(shù)量多，分布廣。加強事業(yè)單位人事管理，明確事業(yè)單位工作人員的行為規(guī)范和處分制度，有利于建設高素質、社會化的專業(yè)技術人員隊伍，有利于提高事業(yè)單位專業(yè)化公共服務質量，有利于促進社會事業(yè)健康發(fā)展。
2006年1月1日起，《公務員法》施行，《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規(guī)定》同時廢止。2008年5月中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》中明確提出“制定對事業(yè)單位工作人員的紀律處分規(guī)定”的要求，中央領導同志也就盡快出臺事業(yè)單位工作人員政紀處理規(guī)定作出重要批示。根據(jù)2008年6月中央紀委印發(fā)的《關于貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃〉的分工方案》的安排，中共中央組織部、人力資源和社會保障部、監(jiān)察部和國務院法制辦共同成立了起草小組，在總結實踐經(jīng)驗、充分調查研究、廣泛征求意見的基礎上，經(jīng)反復論證、多次修改，起草出了《處分規(guī)定》（送審稿），先后經(jīng)人力資源和社會保障部部務會議、中央組織部部務會議、監(jiān)察部部長辦公會議和中央紀委書記辦公會議審議通過。
《處分規(guī)定》的主要內容
《處分規(guī)定》共48條，6600余字，分為總則、處分的種類和適用、違法違紀行為及其適用的處分、處分的權限和程序、處分的解除、復核和申訴以及附則七章。
（一）適用對象及其特別規(guī)定
目前，事業(yè)單位人事制度改革正在全面穩(wěn)步推進。考慮到事業(yè)單位特點及實際情況，《處分規(guī)定》第二條第一款原則規(guī)定事業(yè)單位工作人員違法違紀，應當承擔紀律責任的，依照《處分規(guī)定》給予處分。但是由于事業(yè)單位工作人員的構成比較復雜，《處分規(guī)定》第二條第二款、第三款為此作了特別規(guī)定。
《公務員法》第一百零六條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理。”根據(jù)這一規(guī)定，法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位工作人員，可以細分為兩種：一是經(jīng)批準參照《公務員法》管理（簡稱“參公管理”）的工作人員；二是不參照《公務員法》管理（簡稱“不參公管理”）的工作人員。鑒于第一種參公管理的人員與行政機關公務員的職責、紀律要求等差別不大，所以2007年出臺的《行政機關公務員處分條例》第五十四條規(guī)定：“對法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準參照《公務員法》管理的工作人員給予處分，參照本條例的有關規(guī)定辦理。”為與《行政機關公務員處分條例》相銜接，《處分規(guī)定》第二條第二款作出規(guī)定，對于參公管理的事業(yè)單位工作人員，不依照《處分規(guī)定》給予處分，而是參照《行政機關公務員處分條例》的有關規(guī)定辦理。
根據(jù)《行政監(jiān)察法》第二條、第五十條的規(guī)定，監(jiān)察對象分為四類：一是國家行政機關及其公務員，二是國家行政機關任命的人員，三是法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的組織中從事公務的人員，四是國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織中從事公務的人員。事業(yè)單位中有下列三類人員屬于監(jiān)察對象：一是行政機關任命的事業(yè)單位工作人員；二是法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中的工作人員（此類監(jiān)察對象分為參公管理和不參公管理兩種，而《處分規(guī)定》第二條第二款已經(jīng)對參公管理的人員作出了特別規(guī)定）；三是國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的事業(yè)單位中的工作人員。對這三類監(jiān)察對象，考慮到《行政監(jiān)察法》及其實施條例對違法違紀調查處理的程序和權限均有明確規(guī)定，對于處分的原則、種類、具體違法違紀行為等沒有作出規(guī)定，為此，《處分規(guī)定》第二條第三款規(guī)定：“對行政機關任命的事業(yè)單位工作人員，法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中不參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員，國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的事業(yè)單位工作人員給予處分，適用本規(guī)定；但監(jiān)察機關對上述人員違法違紀行為進行調查處理的程序和作出處分決定的權限，以及作為監(jiān)察對象的事業(yè)單位工作人員對處分決定不服向監(jiān)察機關提出申訴的，依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》及其實施條例辦理。”
（二）處分原則
《處分規(guī)定》第三條對事業(yè)單位工作人員的處分原則作了規(guī)定。這些原則是：公正、公平原則；教育與懲處相結合的原則；錯責相適應原則；事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續(xù)完備的原則。這些基本原則貫穿于事業(yè)單位工作人員處分的全過程，對做好處分工作具有普遍的指導作用。堅持這些原則，是有關單位、部門和機關正確履行職責，有效開展處分工作、嚴肅事業(yè)單位紀律的基本保證，也是其排除干擾，依法行使處分職權的制度保障。
（三）處分種類及適用
《處分規(guī)定》第五條將處分的種類分為：警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除四種，與公務員適用的警告、記過、記大過、降級、撤職、開除的六種處分種類不一致。主要考慮：一是與事業(yè)單位人事管理制度相配套。事業(yè)單位實行聘用制度和崗位管理制度，除行政機關任命的人員外，其他人員與單位簽訂聘用合同，分為管理崗位、專業(yè)技術崗位和工勤技能崗位三種類別，實行聘用制度和崗位管理制度相結合的管理模式，與公務員管理制度差別較大，因而無法適用降級、撤職處分。二是適應事業(yè)單位人事管理的實際需要。事業(yè)單位內部人事管理的手段比較多，除處分之外，還可以通過考核、解除合同或到期不續(xù)聘等方式對違法違紀的事業(yè)單位人員進行處理。因此，《處分規(guī)定》根據(jù)事業(yè)單位特點，參照對公務員處分的種類，對實行聘用制的事業(yè)單位工作人員設定了警告、記過、降低崗位等級、開除四種處分種類。同時，考慮到事業(yè)單位工作人員中的部分領導人員屬行政機關任命的人員，不實行聘用制，不能適用降低崗位等級處分，所以，對行政機關任命的事業(yè)單位工作人員設定了警告、記過、撤職、開除四種處分種類，并在《處分規(guī)定》第五條第二款中規(guī)定“撤職處分適用于行政機關任命的事業(yè)單位工作人員”。行政機關任命的人員被撤職后雖無職務，但仍屬于事業(yè)單位工作人員，可由組織人事部門根據(jù)工作需要以及本人一貫表現(xiàn)、特長等情況安排適當工作，或者參加崗位競聘。
關于處分的后果，《處分規(guī)定》第七條、第八條作了明確規(guī)定。事業(yè)單位工作人員受到警告和記過處分的，在受處分期間，不得聘用到高于現(xiàn)聘崗位等級的崗位；受到降低崗位等級處分的，降低一個以上崗位等級聘用，并且在受處分期間，不得聘用到高于受處分后所聘崗位等級的崗位；受到開除處分的，終止其與事業(yè)單位的人事關系。
（四）違法違紀行為及其適用的處分
事業(yè)單位工作人員違法違紀，對國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，必須承擔紀律責任。根據(jù)近些年來對事業(yè)單位工作人員處分的實際情況和調研情況來看，《處分規(guī)定》第三章將事業(yè)單位工作人員違法違紀行為按照違反政治紀律行為，違反工作紀律失職瀆職行為，違反廉潔從業(yè)紀律行為，違反財經(jīng)紀律行為，違反職業(yè)道德行為和違反社會公德行為等六個方面進行了分類，歸納出64種違法違紀行為，針對每一類行為又設定了相應的處分種類和檔次，以使處分更具體、更具操作性。
其中，特別是對接受境外資助從事?lián)p害國家利益或者危害國家安全活動的行為，以及人民群眾反映較強烈的在事業(yè)單位公開招聘等人事管理工作中違反組織人事紀律的行為，收受“紅包”的行為，抄襲、剽竊、侵吞他人學術成果等違反職業(yè)道德的行為及其適用的處分，都作了具體規(guī)定。
一是接受境外資助從事?lián)p害國家利益或者危害國家安全活動的行為及其適用的處分。在實踐中，境外個別組織打著基金會、研究會、工作者協(xié)會的旗號，以國際合作的名義，資助國內相關領域機構、人員從事竊取國家秘密、擾亂社會秩序等損害國家利益或者危害國家安全的活動。根據(jù)《處分規(guī)定》第十六條的規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員接受境外資助從事?lián)p害國家利益或者危害國家安全活動的，給予記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。但對不明真相被裹挾參加，經(jīng)批評教育后確有悔改表現(xiàn)的，可以減輕或者免予處分。
二是違反組織人事紀律的行為及其適用的處分。近年來，事業(yè)單位“蘿卜招聘”等違反組織人事紀律的行為屢有發(fā)生，社會反響比較強烈?！短幏忠?guī)定》第十七條針對此類行為規(guī)定，采取不正當手段為本人或者他人謀取崗位，或者在事業(yè)單位公開招聘等人事管理工作中有其他違反組織人事紀律行為的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。
三是在公務活動或工作中收受“紅包”的行為及其適用的處分。所謂收“紅包”，是指在公務活動或工作中接受禮金、各種有價證券、支付憑證的行為。醫(yī)生、教師等事業(yè)單位工作人員收“紅包”的行為，不僅影響了醫(yī)生、教師等事業(yè)單位工作人員職業(yè)的美譽度，還嚴重侵害了廣大患者、家長和學生的利益，影響惡劣，人民群眾反應強烈，必須堅決予以懲處?！短幏忠?guī)定》第十八條針對此類行為規(guī)定，在公務活動或工作中接受禮金、各種有價證券、支付憑證的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。
四是學術腐敗等嚴重違反職業(yè)道德的行為及其適用的處分。與行政機關公務員不同的是，事業(yè)單位工作人員中相當一部分從事著教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會公益事業(yè)，他們的活動往往具有職業(yè)道德方面的特殊要求。這些人員一旦發(fā)生嚴重違反職業(yè)道德的行為，將會破壞教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的正常秩序，損害公共利益和他人的合法權益，因此，需要對其依法追究紀律責任?！短幏忠?guī)定》第二十條對事業(yè)單位工作人員嚴重違反職業(yè)道德的行為及其適用的處分作出了明確規(guī)定，包括抄襲、剽竊、侵吞他人學術成果，利用職業(yè)身份進行利誘、威脅或者誤導，損害他人合法權益，以及在申報崗位、項目、榮譽等過程中弄虛作假等人民群眾反映強烈、社會危害性高的行為，有這些行為之一的，給予警告或者記過處分；情節(jié)較重的，給予降低崗位等級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分。
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根據(jù)《處分規(guī)定》第二十二條第一款的規(guī)定：“事業(yè)單位工作人員被依法判處刑罰的，給予降低崗位等級或者撤職以上處分。其中，被依法判處有期徒刑以上刑罰的，給予開除處分。”目前，正在推進的事業(yè)單位改革方向是重點保留從事公益服務的事業(yè)單位，逐步撤銷或劃轉承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，制定《處分規(guī)定》對事業(yè)單位工作人員違法違紀行為的處分力度總體定位在寬于公務員的處分，而嚴于企業(yè)的勞動用工管理。對于主觀惡性不大，被判處有期徒刑以下的管制、拘役等刑罰的事業(yè)單位工作人員，可以本著“懲前毖后，治病救人”、教育與懲處相結合的原則，依照上述規(guī)定，給予降低崗位等級或者撤職以上處分，對被依法判處有期徒刑以上刑罰的，則應當給予開除處分。
此外，對于行政機關任命的事業(yè)單位工作人員，由于其職務任免與普通事業(yè)單位工作人員不同，要求更嚴格，在處分力度上應當與公務員保持一致，因此，《處分規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定：“行政機關任命的事業(yè)單位工作人員，被依法判處刑罰的，給予開除處分。”
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根據(jù)《處分規(guī)定》第二十三條的規(guī)定，警告、記過、降低崗位等級或者撤職處分，按照干部人事管理權限，由事業(yè)單位或者事業(yè)單位主管部門決定。其中，由事業(yè)單位決定的，應當報事業(yè)單位主管部門備案。這當中的事業(yè)單位是指學校、醫(yī)院等事業(yè)單位，事業(yè)單位主管部門是指教育行政部門、醫(yī)療行政部門等。開除作為最嚴厲的處分種類，需要慎重考慮和把握。因此，《處分規(guī)定》第二十三條還規(guī)定：“開除處分由事業(yè)單位主管部門決定，并報同級事業(yè)單位人事綜合管理部門備案”，體現(xiàn)了對開除處分的嚴格掌握。
根據(jù)《處分規(guī)定》第二十四條的規(guī)定，任免機關對事業(yè)單位工作人員的處分程序包括：初步調查，立案，調查取證，形成書面調查報告，聽取被調查的事業(yè)單位工作人員的陳述、申辯，按照處分決定權限，作出給予處分、免予處分或者撤銷案件的決定，通知和宣布，歸檔，等等。處分決定自作出之日起生效。
此外，《處分規(guī)定》第四章還對回避制度、辦案期限等作出了明確規(guī)定。
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《處分規(guī)定》第五章對解除處分的條件、審批程序和解除處分的后果進行了明確規(guī)定。與行政機關公務員處分的解除不同的是，《處分規(guī)定》第三十三條規(guī)定了提前解除處分制度，即“事業(yè)單位工作人員在受處分期間有重大立功表現(xiàn)，按照有關規(guī)定給予個人記功以上獎勵的，經(jīng)批準后可以提前解除處分?！边@是因為事業(yè)單位工作性質千差萬別，事業(yè)單位人事管理更加靈活，規(guī)定對事業(yè)單位工作人員可以提前解除處分，有利于鼓勵受處分人員改正錯誤，更加努力工作。處分解除后，事業(yè)單位工作人員的考核、競聘上崗和晉升工資按照國家有關規(guī)定執(zhí)行，不再受原處分的影響。但是，受到降低崗位等級或者撤職處分的，不視為恢復受處分前的崗位等級和工資待遇。